Alles ist knapp: Welche Instrumente nun zur Finanzierung der Transformation geeignet sind

Die Rahmenbedingungen für die Transformation in eine klimaneutrale und digitale Wirtschaft haben sich grundlegend verändert. Während die Investitionsbedingungen zwischen der Finanzkrise und der Pandemie mit niedrigen Zinsen und relativ hohem Wachstum äußerst günstig waren, ist die aktuelle Situation von massiven Angebotsschocks und Knappheit geprägt. Zahlreiche Instrumente zur Finanzierung der Transformation liegen auf dem Tisch. Doch welche Strategie ist aktuell noch geeignet? Ein Überblick.

Während der Koalitionsvertrag noch stark vom Geist geprägt war, dass niemand verzichten muss, ist nun ein Ausdruck der Zeitenwende, dass auch in der Investitions- und Finanzpolitik klare Prioritäten gesetzt, bestimmte Projekte hintangestellt und insbesondere in der politischen Kommunikation Erwartungsmanagement betrieben werden müssen. 

Denn die aktuelle geopolitische Lage führt auch zu einer finanzpolitischen Herausforderung. Die Preissteigerungen, insbesondere im Energiebereich, drohen in eine Rezession zu führen. Das Produktivitätswachstum war in Industrienationen in den vergangenen Jahren bereits niedrig und wird durch die Unterbrechung von Lieferketten, knappe Energieversorgung, Fachkräftemangel und den demografischen Wandel weiter belastet. Die Steuereinnahmen steigen aktuell inflationsbedingt zwar, die Inflation wird sich aber mittelfristig negativ auf die Ausgabenseite des Staates auswirken. Die durch die Inflation notwendig gewordenen Entlastungspakete stehen dabei in budgetärer Konkurrenz zu einer Steigerung der Investitionstätigkeit.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie der scheinbar widersprüchliche Dreiklang aus Einhaltung der Schuldenbremse, Ausschluss von Steuererhöhungen und massivem Investitionsbedarf aufgelöst werden kann. Wie kann eine nachhaltige Investitions- und Finanzpolitik unter den Bedingungen der Knappheit aussehen?

Auf der Suche nach Antworten geht es auch um die Klärung von finanzpolitischen Prämissen: Bedarf es für die Transformation etwa mehr staatlicher Mittel oder müssen die vorhandenen ausreichen und nur effizienter eingesetzt werden? Beides hat seine Berechtigung. Beim Einsatz der 200 Milliarden Euro aus dem Klima- und Transformationsfonds (KTF) gibt es zweifelsohne Optimierungspotenziale – etwa durch schnellere Planungs- und Genehmigungsverfahren. Die Mittel fließen nicht schnell und zielgerichtet genug ab. Gleichzeitig wäre eine Ausweitung staatlicher Mittel eine langfristige Perspektive, um dem Investitionsbedarf gerecht zu werden.

Auf dieser Grundlage lassen sich Argumente für und gegen folgende Instrumente ausmachen, um im Spannungsfeld von Schuldentragfähigkeit und Klimagerechtigkeit ausreichend Investitionen zu mobilisieren:

Schuldenbremse lockern

Kritik an der Lockerung der Schuldenbremse bezieht sich vor allem darauf, dass ein solcher Schritt zu Lasten der Generationengerechtigkeit gehen würde. Die Hauptaufgabe der Fiskalregeln, so das Argument, bestehe darin, Schuldentragfähigkeit zu sichern und Puffer aufzubauen. Dafür sei die Schuldenbremse ein wichtiges Instrument. Dagegen lässt sich argumentieren, dass Klima- und Generationengerechtigkeit nicht gegeneinander ausgespielt werden sollten, sondern sich gegenseitig bedingten. Eine Lockerung der Schuldenbremse wäre vor dem Hintergrund zumindest im Falle einer Rezession und dann erforderlichen Konjunkturpaketen notwendig. Politisch spricht aktuell jedoch einiges dafür, dass die Schuldenbremse kurz- und mittelfristig bleiben wird. Daher gilt es vor allem, alle legalen Spielräume innerhalb der Schuldenbremse auszunutzen und über Lenkung privates Kapital zu mobilisieren.

Klima- und Transformationsfonds (KTF)

Viele finanzpolitische Expert:innen sehen den KTF derzeit als entscheidenden Hebel für Investitionen in die ökologische Transformation. Der Fonds ist allerdings mit drei Problemen konfrontiert:

Erstens ist der KTF bereits jetzt überbucht, auch weil Projekte darauf gemünzt werden, die nicht im engeren Sinne dem Klimaschutz und der Transformation dienen. Entscheidend ist daher, dass die Mittel aus dem Fonds gezielt eingesetzt und nicht für andere Projekte angezapft werden. Insbesondere Umverteilungsausgaben sollten über Steuereinnahmen und nicht aus dem KTF finanziert werden. 

Zweitens werden die Mittel aus dem KTF teilweise nicht vollständig abgerufen. Die Gründe dafür reichen von bürokratischen Hürden über schleppende Planungs- und Genehmigungsverfahren bis hin zum Fachkräftemangel. Die kurzfristige konjunkturelle Wirkung des Fonds wäre im Falle einer Rezession begrenzt. Hier gilt es, die Verfahren zu beschleunigen und die Mittel möglichst bürokratiearm und gezielt auf die Straße zu bringen. 

Drittens könnte der Einsatz der Mittel aus dem KTF eingeschränkt werden, sollte die Verfassungsklage der CDU erfolgreich sein. 

Einführung eines Sondervermögens Klima

Der Vorschlag eines Sondervermögens Klima in Höhe von 100 Milliarden € wird unter anderem von Fridays for Future vorgebracht. Ein grundsätzliches Problem mit dem Instrument Sondervermögen ist aber, dass die haushaltspolitische Kontrollfunktion des Parlaments eingeschränkt ist. Eine zunehmende Zahl von Sondervermögen käme einer Einführung von Schattenhaushalten gleich. Investitionen sollten innerhalb eines regulären Haushaltes abgebildet sein.

Golden Rule einführen

Als weitere mögliche Lösung zur Ausweitung staatlicher Investitionsmittel existiert der Vorschlag, eine Golden Rule einzuführen. Die Golden Rule bezeichnet die Einhaltung eines prozentualen Mindestrichtwerts für den Anteil von Investitionen an den Staatsausgaben. Eine solche Regel soll sicherstellen, dass ausreichend Investitionen getätigt werden und dem Ziel der Klimagerechtigkeit eher entsprochen wird. Die Golden Rule bringe allerdings erhebliche Abgrenzungsprobleme mit sich. Schon heute sind Investitionen im engeren Haushaltssinne oft eigentlich Ausgaben (Subventionen). Die Kritik an dem Vorschlag lautet, dass eine Klima- oder Investitionsquote für den Haushalt kaum definierbar sei.

Private Investitionen fördern 

Die Debatte um die Finanzierung der Transformation in der aktuellen Krise ist auch von der Erkenntnis geprägt, dass die Hauptlast durch private Investitionen getragen werden wird. Dies zugrunde gelegt, bedarf es einer langfristigen Planungssicherheit und klarer Rahmenbedingungen für die verschiedenen Akteure. Vor dem Hintergrund wäre es zudem vorteilhaft, wenn die öffentliche Hand ihre Lenkungsfunktion verstärkt und gezielt nutzen würde, um vermehrt Anreize für private Investitionen in die Transformation zu schaffen.

“Blended finance”-Modelle, bei denen öffentliche Finanzierung eingesetzt, um private Kapitalflüsse zu aktivieren, sowie Public-Private-Partnerships könnten in diesem Zusammenhang wirkmächtige Instrumente darstellen. Durch die Nutzung von Erfahrungswerten aus dem Ausland, der Schaffung klarer Rahmenbedingungen sowie der gezielten Unterstützung von öffentlichen Trägern (z.B. Kommunen) könnten neue Wege beschritten werden. Zahlreiche Beispiele aus anderen Staaten zeigen, wie die Vermischung von öffentlichen und privaten Investitionen erhebliche Kapitalmengen freisetzen können. 

Ein solcher Ansatz ist in Deutschland einerseits mit kulturellen Widerständen konfrontiert, die zum Teil auf negativen Erfahrungen der Vergangenheit (z.B. beim Autobahnbau) beruhen. Zum anderen bedarf es einer Überarbeitung des Konstrukts der Förderbanken, die auch der Bankenregulierung unterworfen sind. Hier müsste sichergestellt werden, dass Förderbanken wie die KfW, die sich mit einer enormen Erweiterung ihres Aufgabengebiets und einem gestiegenen Anforderungsprofil konfrontiert sehen, rechtssicher arbeiten können und klare Zielparameter haben.

Auf unserem politischen Symposium „Fortschritt aus der Krise“ diskutierten Expert:innen in drei Fachgruppen. Dieser Text entstand auf Grundlage der in Fachgruppe 3 geführten Diskussion mit dem Titel: „Investitionen & Finanzierung“: Finanzierung der gerechten
Transformation unter Bedingungen der Knappheit.

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