Planungs- und Genehmigungsverfahren für den Ausbau erneuerbarer Energie dauern lange: die Beteiligung ufert aus, viele Bürger:innen lehnen Klimaschutzmaßnahmen in ihrer unmittelbaren Umgebung ab („Not in my backyard“) und am Ende werden Projekte durch Klagen um Jahre zurückgeworfen – wenn nicht sogar komplett gestoppt. Die Bürger:innen als Bremsklotz – das ist das Bild, das viele vor Augen haben, wenn es um demokratische Aushandlungsprozesse im Klimaschutz geht. Mit der Realität hat dieses Bild wenig gemein. Die Praxis zeigt nämlich: Gerade wer am Anfang an der Bürgerbeteiligung spart, um Verfahren zu beschleunigen, der wird am Ende Frust und Klagen ernten. Zudem ist es oft die repräsentative Politik selbst, die in der Klima-Transformation einen Gang zurückschaltet oder notwendige Entscheidungen blockiert. Bürgerinitiativen nehmen dann die Klimawende selbst in die Hand und überholen die politischen Entscheider:innen – häufig mit durchschlagendem Erfolg. Sowohl diesseits als auch jenseits der repräsentativen Institutionen gilt es, demokratische Verfahren zu stärken.
Langsamkeit der Demokratie und Schnelligkeit im Klimaschutz: Ein Scheinwiderspruch
Gegenwärtig beträgt die Erwärmung bereits 1,1 Grad im Vergleich zur vorindustriellen Zeit. Es besteht die Gefahr, dass die Welt auf eine Temperaturerhöhung von weit über 2 Grad zusteuert. Es herrscht weltweit ein Mangel an ausreichenden Maßnahmen zum Klimaschutz, und diese Herausforderung betrifft auch Deutschland. Kurzum: Wir sind zu langsam, es geht nicht schnell genug. Wir stehen vor der großen Aufgabe, die beiden großen Krisen des Anthropozäns, die Erderhitzung und den Verlust der Artenvielfalt, gleichzeitig und vor allem schnell zu lösen.
Für viele passen die Langsamkeit demokratischer Aushandlungsprozesse, der Kompromisszwang und die Prozesshaftigkeit von demokratischen Entscheidungen auf der einen und die notwendigen schnellen Entscheidungen, die es für Klimaschutzmaßnahmen braucht, auf der anderen Seite deshalb schlichtweg nicht zusammen. Doch schaut man genauer hin, handelt es sich hierbei um einen Scheinwiderspruch.
Ein Indiz für diesen Scheinwiderspruch ist, dass im Wettbewerb der Systeme zwischen Demokratien und Autokratien in der Politikwissenschaft seit Jahrzehnten die Erkenntnis vorherrscht, dass Demokratien deutlich besser in allen Facetten des Klimaschutzes abschneiden. Keine Demokratie ist in der Klimakrise also auch keine Lösung. Das liegt an einem Hauptmerkmal von Demokratien: dem Ausgleich individueller Interessen. Entscheidungsträger:innen, die im Sinne des Allgemeinwohls argumentieren, bekommen Gehör und werden wiedergewählt. Klimaschutz dient inhärent dem Gemeinwohl. Diese Eigenschaft könnte einer der Hauptgründe sein, warum Demokratien eine bessere Klimaschutzbilanz haben als Autokratien. Der Ausgleich der Argumente braucht aber Räume und vor allem Zeit. Demokratische Entscheidungsfindung und weitreichendes Handeln schließen sich deshalb nicht aus: Nein, das eine ist die notwendige Bedingung für das andere.
Die Langsamkeit im Klimaschutz hat aber nicht hauptsächlich mit Tempo der Entscheidungsfindung parlamentarischer Demokratien zu tun, sondern vor allem mit der Unzulänglichkeit der getroffenen Maßnahmen. Klimaziele erstrecken sich über Jahrzehnte, sie funktionieren nicht in Legislaturperioden. Verschiedene Systeme, präsidentielle demokratische Systeme, parlamentarische, aber auch Autokratien: Sie tun sich alle seit Jahrzehnten schwer mit der Transformation. Das hat auch in Demokratien politische Gründe: Die Komplexität des Problems, Lobbyeinflüsse und Machtkämpfe blockieren weitreichenden Klimaschutz.
Das Parlament schwächt sich selbst
Das im September 2019 von der damaligen Bundesregierung verabschiedete Klimapaket war nicht geeignet, die Pariser Klimaziele zu erreichen. Die Bundesregierung hielt dies für das gerade noch demokratisch Machbare. Das hat sie jedoch nicht ermittelt oder nachgewiesen. Sie hat die Verantwortung für dieses ungenügende Klimapaket den Wähler:innen zugeschoben und ihnen damit mangelnde Einsichts- und Entschlussfähigkeit unterstellt. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Urteil vom 29. April 2021 klargemacht, dass die Politik plausible Pläne vorzulegen hat, wie das Pariser Abkommen eingehalten werden kann.
Dabei haben die Wähler:innen kaum Einfluss auf die Klimapolitik, außer über die Wahl der sie repräsentierenden Abgeordneten im Parlament. Das Parlament ist in Deutschland die einzige direkt gewählte Institution auf Bundesebene. Oft wird der politische Beratungsprozess aufgrund eines Handlungsdrucks aber genau hier abgekürzt. So hat der CDU-Bundestagsabgeordnete Thomas Heilmann Ende Juni 2023 gegen das Gebäudeenergiegesetz (GEG) geklagt, da den Abgeordneten zwischen der Ausschussempfehlung und dem Beschluss des mehrere hundert Seiten langen Gesetzes nur wenige Tage zur Verfügung standen. Das Bundesverfassungsgericht entschied im Sinne von Heilmann und das Gesetz konnte erst nach der Sommerpause verabschiedet werden.
Er und andere Abgeordnete beklagen, dass solch kurze Zeiträume bis zur Verabschiedung eines Gesetzes zumindest regelmäßig im Bundestag vorkommen, die Tendenz sei steigend. Ein Grund für die Kurzfristigkeit beim GEG war, dass sich die verschiedenen Beteiligten im parteipolitischen Streit lange nicht einigen konnten, ohne dass dieser dort stattfinden würde, wo er hingehört: im Parlament. Die Exekutivlastigkeit der Gesetzgebung auf der Bundesebene kann man schon klar an der Statistik ablesen: Von 547 verabschiedeten Gesetzen in der letzten Legislaturperiode lagen bei 443 Vorhaben Regierungsentwürfe zugrunde, wie Erhebungen von Mehr Demokratie e. V. zeigen, die demnächst veröffentlicht werden. Um vermeintlich schneller entscheiden zu können, verlagert sich die Ausgestaltung der Gesetze in die Exekutive.
Gerade bei umstrittenen Vorhaben wie einer progressiven Klimapolitik muss Politik sich jedoch bewusst die Zeit für demokratische Beratungen im Parlament nehmen. Die Verlagerung der Gesetzgebung zur Bundesregierung ist vor allem deshalb fragwürdig, weil sie mit einem Informationsverlust des Souveräns, also der Bürger:innen, einhergeht. Anders als im Parlament, wo Protokolle einsehbar sind und Sitzungen größtenteils live übertragen werden, stellt die Exekutive in Deutschland in weiten Teilen eine Blackbox dar. Seit Jahren veröffentlichen Mehr Demokratie e. V. und die Open Knowledge Foundation ein sogenanntes Transparenzranking, in dem die Leerstellen in Sachen Transparenz in der Regierung und Verwaltung auf Bundesebene konkret analysiert werden.
Wie Beteiligung die Transformation beschleunigt
Auch über die Wahl von Abgeordneten hinaus ist Bürgerbeteiligung kein Hindernis, sondern der Schlüssel zur Beschleunigung der Klimawende. Dabei stehen Beteiligungsverfahren nicht im Widerspruch zur parlamentarischen Arbeit, sondern stärken Abgeordneten den Rücken für progressive Klimamaßnahmen. Derzeit wird viel darüber diskutiert, ob sich unsere Gesellschaft zunehmend polarisiert. Der Umgang miteinander in der Pandemie oder die teilweise doch sehr harten Auseinandersetzungen zu Fragen der Energiewende bzw. dem Gebäudeenergiegesetz lassen eine gestiegene Polarisierung vermuten, erwiesen ist sie dennoch nicht. Wie immer man zur Polarisierungsthese steht, in jedem Fall bietet Beteiligung den zentralen Rahmen, um mit Konflikten strukturiert und konstruktiv umzugehen.
Denn wenn Bürger:innen frühzeitig und verständlich darüber informiert werden, was sich verändern soll, sie ausreichend Zeit und Gelegenheit haben, ihre Sorgen und Ängste zu artikulieren und Vorschläge zu möglichen Alternativen zu machen, und wenn sie davon überzeugt sind, dass ihre Vorschläge ergebnisoffen abgewogen werden, dann besteht die beste Chance, dass sie, wenn nicht das Ergebnis, so doch das Verfahren akzeptieren – und auf Proteste und Klagen verzichten. Dazu allerdings bedarf es der sogenannten informellen Beteiligung gleich zu Beginn von politischen Entscheidungsprozessen.
Ein Verfahren solch einer informellen Beteiligung sind Bürgerräte, wie sie derzeit vom Bundestag im Rahmen des Bürgerrats Ernährung erprobt werden. Seit einigen Jahren gibt es eine deliberative Welle dieser losbasierten Verfahren. Das Klimathema spielt dabei eine zentrale Rolle. Ein gelungenes Beispiel ist der Klimabürgerrat in Frankreich, eingesetzt nach den Gelbwestenprotesten in den Jahren 2018 und 2019. Der Klimabürgerrat fand in der Bevölkerung hohe Akzeptanz, weil aufgrund der Zufallsauswahl im Bürgerrat eben nicht die üblichen Verdächtigen teilnahmen, sondern alle Bevölkerungsschichten vertreten waren. Die Medien waren stark in den Prozess eingebunden, sodass 67 Prozent der Bevölkerung am Ende über den Prozess informiert waren. Das Ergebnis war nicht der kleinste gemeinsame Nenner, sondern 149 ambitionierte Maßnahmen. Dazu gehörten ein Tempolimit, das Verbot von Inlandsflügen, umfassende Gebäudesanierungen, eine Kerosinsteuer. Einzelne Maßnahmen wie eine öffentlich geförderte Gebäudesanierung über 20 Mrd. Euro und das Verbot von Außenheizungen und Ölheizungen wurden umgehend umgesetzt.
Informelle Beteiligungsverfahren, wie Bürgerräte, sollten auch im Umsetzungsprozess von Projekten im Rahmen eines Planungs- und Genehmigungsverfahrens mit der formellen Beteiligung verknüpft werden. Sie sollten so geplant und durchgeführt werden, dass sie zeitlich vor den übrigen Verfahrensschritten stattfinden, weil dann die politischen Weichenstellungen entschieden werden und beispielsweise auch eine Null-Variante noch ernsthaft diskutiert werden kann. Auf diese Weise verlängern sie den Genehmigungsprozess nicht, sondern unterstützen ihn. In Bürgerräten zeigt sich dann, wo tatsächlich die Schmerzgrenzen bei den Bürger:innen liegen. Und das über alle Bevölkerungsschichten hinweg und in einer informierten Diskussion.
Man stelle sich vor, die Regierung hätte beim Gebäudeenergiegesetz gleich zu Beginn die Bürger:innen beteiligt: Statt Millionen Menschen, die Angst vor Kosten und Umstellungen haben, hätte man gemeinsam an einer Lösung gearbeitet, Streit bei diesem Thema einen Raum gegeben, mit Missverständnissen aufgeräumt, die Debatte mit Informationen angereichert und Kompromisse ausloten können.
Demokratie bleibt stabil, wenn sie flexibel ist
Ob es um Aushandlungen im Klimaschutz oder in anderen Politikfeldern geht: Parlamentarismus, deliberative Beteiligungsprozesse und verbindliche Mitbestimmung durch Bürgerentscheide sollten nicht gegeneinander ausgespielt werden. Genauso, wie das Parlament nicht immer Klimaschutz und die Transformation vorantreibt, sondern diese auch gern einmal blockiert, proklamieren Bürgerinitiativen nicht ausschließlich Forderungen à la “Not in my backyard”. Bei direkter Bürger:innenbeteiligung geht der Trend eher in eine positive Richtung: Direktdemokratische Verfahren haben in den vergangenen Jahren überwiegend zu einer Beschleunigung und nicht zu einer Verzögerung des Klimaschutzes beigetragen. Mehr Demokratie hat hunderte Bürgerbegehren in ganz Deutschland im Hinblick auf Klimafragen ausgewertet. Das Ergebnis: Fast 80 Prozent der seit 2017 gestarteten Bürgerbegehren zum Klima haben eine positive Stoßrichtung im Klimaschutz, sie sind häufiger erfolgreich und münden häufiger in einen Kompromiss mit der Gemeindevertretung.
Die Idee der Demokratie ist, dass jeder Mensch, ihn oder sie betreffende Entscheidungen auch beeinflussen können muss. Die Demokratie bleibt deshalb stabil, wenn es vielfältige und flexible Möglichkeiten der Einflussnahme gibt. Wird dies ignoriert und konkreter Klimaschutz allein „von oben“ beschlossen oder eine von mehreren möglichen Herangehensweisen als „alternativlos“ dargestellt, besteht die Gefahr, dass der Klimaschutz als Ganzes abgelehnt wird. Damit würde der Rückhalt für Notwendiges ausgehöhlt und konsequenter Klimaschutz auf noch dünneres Eis geschoben. Zeit sparen sollte man deshalb in unserer Demokratie nicht bei der parlamentarischen Aushandlung oder der Bürger:innenbeteiligung, sondern indem die Vorgänge der Exekutive und Administration effizienter gestaltet werden, beispielsweise durch eine konsequente und vollständige Verwaltungsdigitalisierung.
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