Als Moderatorin Elisabeth Niejahr das Publikum zu Beginn der Veranstaltung fragt, wer selbst an Demokratiereformen arbeitet, hebt rund die Hälfte der Gäste im Saal die Hand. Der Auftakt zeigt, wie praxisnah die Ergebnisse der neuen Studie „Demokratiereformen in der Berliner Republik” am 24.09.2026 diskutiert wurden – die Expertise im Publikum spiegelte sich auf dem Podium wieder: Mit Norbert Lammert und Irene Mihalic kommentierten zwei erfahrene Politiker:innen mit unterschiedlichen Standpunkten das Thema des Abends; aber auch weitere Perspektiven kamen ausführlich zu Wort.
Dass die Demokratie unter Druck steht, ist zu einem Allgemeinplatz geworden. Im Mittelpunkt steht dabei häufig das Handeln von politischen Akteur:innen im Krisenmodus. Breit diskutiert wird auch, welche politischen Programme am besten das Vertrauen in diese Akteur:innen stärken könnten. Unterbelichtet bleiben hingegen Potentiale von Reformen, die sich auf die Institutionen der Demokratie selbst richten. Unter welchen Bedingungen können Demokratiereformen aber überhaupt gelingen? Diese Frage stand im Mittelpunkt eines von der VolkswagenStiftung geförderte Projekts, das Florian Grotz (Professor an der Helmut-Schmidt-Universität Hamburg) zusammen mit dem Progressiven Zentrum seit September letzten Jahres durchgeführt haben.
Demokratiereformen in der Berliner Republik
Die Abschlussveranstaltung des Projekts begann mit einer Vorstellung der Studie durch Andreas Oldenbourg und Carl Schüppel vom Progressiven Zentrum. Ziel der Studie ist es, durch eine systematische Untersuchung demokratischer Strukturreformen im wiedervereinten Deutschland, Handlungs- und Orientierungswissen für Politik und Zivilgesellschaft zu erarbeiten, um künftige Reformen gezielter umzusetzen und die Demokratie an sich wandelnde gesellschaftliche Bedingungen anzupassen.
In der Studie werden – unter Rückgriff auf reichhaltige, aber weit verstreute Forschung – zunächst begriffliche und theoretische Grundlagen gelegt. Diese erlauben sodann eine systematische Zusammenschau von Demokratiereformen in Deutschland nach 1990. Auf dieser Grundlage liefern zwei Simulationsspiele im Deutschen Bundestag weitere Erkenntnisse: In fiktiven Ausschusssitzungen verhandelten – von einem Kamerateam begleitet – Expert:innen über die Fallbeispiele zur Institutionalisierung von Bürgerräten sowie zur Verfassungsanpassung beim Wahlsystem, was reale Entscheidungskonflikte sichtbar machte.
In der Studienpräsentation ging Carl Schüppel näher auf das Zusammenspiel von drei idealtypischen Akteursgruppen ein, die von André Kaiser in einer vergleichenden Untersuchung über instituitonelle Reformen unterschieden werden:
- „Entscheider:innen” sind vor allem die politischen Parteien bzw. ihre parlamentarischen Fraktionen, die institutionelle Regeländerungen verbindlich beschließen. Diese Gruppe ist stark von ihren politischen Macht- und Eigeninteressen geleitet, weil sie häufig über Regeln verfügt, die auf sie selbst Anwendung finden.
- „Designer” sind vor allem Sachverständige, insbesondere aus der Wissenschaft, die aus der Perspektive von „Politikingenieur:innen” nach der besten Problemlösung suchen. Sie bringen evidenzbasierte Empfehlungen formal oder informell in den Prozess ein.
- „Campaigner” sind häufig zivilgesellschaftliche Organisationen oder Think Tanks, die versuchen, politische Entscheidungsträger:innen davon zu überzeugen, dass die von ihnen vertretene Reformoption als „gemeinwohlorientierte Lösung“ umgesetzt werden sollte.
Das Wechselspiel dieser drei Gruppen, geprägt von der Dynamik zwischen inhaltlichen Ideen und strategischen Eigeninteressen, ist ein wichtiger Faktor für den Verlauf und den Erfolg von Reformprozessen. Ihre unterschiedlichen Perspektiven spiegelten sich auch in der weiteren Diskussion auf dem Podium zwischen Norbert Lammert (Präsident des Deutschen Bundestags a.D.), Irene Mihalic (Erste Parlamentarische Geschäftsführerin, Bündnis 90/Die Grünen), Paulina Fröhlich (Bertelsmann Stiftung) sowie Co-Autor Florian Grotz wider.
Perspektiven auf dem Podium und im Publikum
Norbert Lammert hob in der Diskussion hervor, dass es auch zu viele Demokratiereformen geben kann: Bei Wahlrechtsfragen verwies er auf die Erfahrung von bereits 27 Veränderungen des Wahlsystems, das mit einer einfachen parlamentarischen Mehrheit im eigenen Sinne umgestaltet werden kann. Primär der Gruppe der „Entscheider:innen” zuzuordnen, nahm Lammert 2016 die Rolle des „Campaigners” an, als er dafür plädierte, die Grundzüge des Wahlsystems verfassungsrechtlich zu verankern, um sie vor parteipolitischem Missbrauch zu schützen (hier von Norbert Lammert selbst erklärt). Dass dieser Vorschlag bisher nicht umgesetzt wurde, hängt mit dem strukturellen Dilemma zusammen, auf das Lammert hinweist: Abgeordnete entscheiden über Regeln, die sie selbst betreffen. Da eine Auslagerung von Entscheidungen an externe Gremien jedoch verfassungsrechtlich nicht legitim wäre, müsse eine Demokratie dieses Dilemma aushalten: „Es gehört nicht zu den Glanzstücken parlamentarischer Entscheidungsfindung […], aber es isch halt wie es isch, wie mein Nachfolger im Amt das formuliert hätte.“ Zudem warnte Lammert vor einer Überschätzung des tatsächlichen Partizipationsinteresses und verwies auf die Diskrepanz zwischen abstrakter Veränderungsbereitschaft und praktischer Beteiligung.
Paulina Fröhlich ist als Senior Expert der Bertelsmann Stiftung am ehesten dem Typus der „Campaigner” zuzuordnen. Sie warb mit Leidenschaft für Reformen der Demokratie und betonte, dass Wandlungs- und Lernfähigkeit zum Wesen einer lebendigen Demokratie gehörten. Wenn Bürger:innen nicht nur das Gefühl haben, zu wenig zu besitzen, sondern sich strukturell nicht gehört oder repräsentiert fühlen, brauche es Demokratiereformen. In Anlehnung an das Lied der Band „Die Ärzte” („Demokratie“) unterstrich sie: Die Demokratie sei zwar das Beste, was wir haben, aber längst noch nicht perfekt. Dabei wies sie darauf hin, dass die primäre Rolle der Zivilgesellschaft nicht in der Prüfung politischer Machbarkeit liege, sondern im Eröffnen neuer Möglichkeiten. Beteiligungsformate dürften dabei aber nicht als reine „Open-Door“-Formate gestaltet sein, bei denen immer nur dieselben, ohnehin schon Aktiven erreicht werden.
Irene Mihalic verdeutlichte, dass man auch als „Entscheiderin“ offen für neue Impulse zur Weiterentwicklung der Demokratie sein kann. Sie plädierte dafür, Bürgerräte zu institutionalisieren, um dem Parlament seismografische Hinweise aus der Bevölkerung zu liefern. Sie schlug vor, Bürgerräte künftig auch über ihre eigenen Themen beraten zu lassen. Um die Resilienz der Demokratie zu stärken, sprach sie sich zudem Lammerts Vorschlag einer Verankerung der wesentlichen Elemente des Wahlsystems im Grundgesetz aus. Bezüglich der Anpassung von Quoren (etwa bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen) betonte Mihalic, dass sie froh über deren Anpassung in der Geschäftsordnung im Deutschen Bundestag sei: Wären sie niedriger würde das destruktiven Kräften wie der AfD-Fraktion die Möglichkeit geben, Gremien missbräuchlich einzuberufen und das Parlament zu blockieren. Zudem merkte Mihalic an, dass in Wahlanalysen häufig der Vertrauensverlust in handelnde Personen fälschlicherweise mit einem Vertrauensverlust in die demokratischen Institutionen selbst gleichgesetzt werde. Letzteres sei nach wie vor relativ hoch.
Studienautor Florian Grotz rundete das Panel mit einer wissenschaftlichen Einordnung ab. Da er bisweilen selbst spezifische Vorschläge zur Reform bestimmter Institutionen unterbreitet, ist er am besten als „Designer“ charakterisiert. Entgegen der These eines generellen „Reformstaus“ erweise sich die Berliner Republik im internationalen Vergleich, etwa gegenüber starren Verfassungsstrukturen wie den USA, keineswegs als reformunfähig. So kam es auf Bundesebene zu zahlreichen Anpassungen durch institutionelle Erneuerung angesichts veränderter Rahmenbedingungen. Insbesondere auf Länderebene bei der Volksgesetzgebung gab zudem eine erhebliche Reformdynamik für mehr Beteiligung durch Druck aus der Zivilgesellschaft. Grotz warnte jedoch davor, zu viel von einer Weiterentwicklung der Demokratie durch Bürgerräte zu erwarten, andernfalls erzeugten solche nur punktuell einseztbaren Instrumente weitere Enttäuschungen.
In der anknüpfenden Diskussion mit dem Publikum meldete sich auch der Abgeordnete Helge Lindh als ein weiterer „Entscheider“ zu Wort. Er verwies auf die zentrale Herausforderung der Repräsentantion und den Zulauf der AfD: Viele Menschen, die man eigentlich über Beteiligungsformate erreichen wollte, seien stattdessen von der AfD mobilisiert worden. Um dem entgegenzuwirken, dürfe Bürgerbeteiligung nicht bloß als Selbstzweck oder bei bereits feststehenden Ergebnissen stattfinden. Vielmehr müsse sie gezielt neue Bevölkerungsgruppen einbinden und den konkreten Output von Politik spürbar verändern, damit Entscheidungen wieder direkt in den Lebensrealitäten der Menschen vor Ort ankommen. Abschließend rekurrierte Jakob Birkenhäger, der sich selbst auch als „Campaigner“ für die Ausweitung von Bürgerräten engagiert, noch einmal auf die durchgeführten Simulationsspiele. Er hob hervor, dass in beiden Fällen zwar ein gemeinsames Problemverständnis vorhanden war, über den Weg dorthin jedoch Uneinigkeit herrschte und dass dies in politischen Prozessen häufig der Fall sei. Darauf aufbauend warf er die grundsätzliche Frage auf, was getan werden müsste, damit im politischen System selbst mehr Lösungsfähigkeit entstehen kann.
Ausblick
Anknüpfend an die empirisch Grundlage, die diese Studie liefert, schauen wir im Projekt Reformagenda Demokratie als Teil eines breit aufgestellten Konsortiums darauf, welche Legitimitätsprobleme der Demokratie in Deutschland vorliegen und durch welche konkreten institutionellen Reformen sie sich lindern ließen.
Impressionen vom Abend
Fotos: Peter Jeschke
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