Europa & die Welt Debattenbeitrag

Wie die Troika Griechenland in den Kollaps trieb



Wenig ist heute in Deutschland so unumstritten wie die Auffassung, die Griechen hätten sich ihre Misere selbst eingebrockt – und müssten sich nun durch eisernes Sparen und Lohnkürzungen aus ihrer Krise herausarbeiten. Beides ist falsch. Der Schlüssel zur Lösung des griechischen Desasters liegt in Deutschland.


Die Standarderzählung – oder auch: die „deutsche“ Erzählung – in Bezug auf Griechenland lautet, dieses Land habe sich die Krise selbst eingebrockt: Ein aufgeblähter öffentlicher Sektor zog extrem hohe staatliche Ausgaben nach sich. Zugleich bekamen die Bürger extravagante Löhne, die nicht nachhaltig waren. Im Prinzip handelt es sich um eine Neufassung der Fabel „Die Ameise und die Heuschrecke“ des altgriechischen Dichters Äsop. Wenn diese Interpretation der Wahrheit entsprechen würde, wäre die von Wolfgang Schäuble und der Troika verabreichte Medizin richtig – nämlich sowohl den Staat als auch die Löhne zurückzufahren. Nur leider ist diese Deutung zu großen Teilen falsch.

Der Patient wird immer kränker

Seitdem Griechenland im Jahr 2001 der Eurozone beitrat, ist der Schuldenstand der öffentlichen Haushalte nicht signifikant angestiegen. Laut Eurostat lagen die staatlichen Ausgaben während der „Eurozonen-Dekade“ 2001 bis 2009 im EU-Durchschnitt und waren geringer als die Staatsausgaben Deutschlands. Zudem gab der griechische Staat nur einen halben Prozentpunkt mehr für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes aus als der EU-Durchschnitt (gemessen als Anteil der öffentlich Beschäftigten am Bruttoinlandsprodukt BIP). Die Größe des Staates war nie das Problem. Das wirkliche Thema der vergangenen Jahrzehnte waren die fehlenden staatlichen Einnahmen, übertrieben hohe Zinszahlungen und eine deindustrialisierte Wirtschaft. Keine dieser Angelegenheiten versucht die Troika anzugehen. Wie es bei Fehlbehandlungen häufig der Fall ist, wird der Patient auf diese Weise nur noch kränker.

In Wirklichkeit war der Schuldenstand bereits alarmierend hoch, als Griechenland im Jahr 2001 in die Eurozone aufgenommen wurde. Seit Anfang der neunziger Jahre lag die Verschuldung des Landes bei ungefähr 115 Prozent des Bruttoinlandsproduktes; de facto war Griechenland schon damals in der Schuldenfalle gefangen.

Während das griechische Primärhaushaltssaldo zwischen 1987 und 2007 positiv war, musste das Land zur Tilgung der hohen Zinszahlungen Ende der achtziger Jahre neue Schulden aufnehmen. Ein Teufelskreis entstand. Es ist wichtig zu untersuchen, warum das der Fall war. Vielen Krisenbeobachtern ist nicht bewusst, dass Griechenland in der Ära nach dem Bürgerkrieg, also seit den fünfziger bis Ende der siebziger Jahre, das Japan oder Südkorea Europas war: Politisch war Griechenland zunächst eine Demokratie (wenn auch mit Einschränkungen), dann eine Junta-Diktatur, anschließend eine wiedergeborene Demokratie. Griechenlands Wirtschaft verbuchte jährliche Wachstumsraten zwischen 7 und 9 Prozent. Diese schnelle Konvergenz mit dem übrigen Europa ging auf eine vom griechischen Staat vorangetriebene protektionistische Wirtschaftspolitik zurück: Um die Industrie zu fördern, setzte die Regierung auf Zölle und zentral festgelegte Niedrigzinsen.

Auch wenn es sich dabei überwiegend um die Bauindustrie und Low-Tech-Industrien handelte, war Griechenland kurz davor, ein echtes Erste-Welt-Land zu werden. Es ließ alle Nachbarn auf dem Balkan weit hinter sich. Als die Griechen im Jahr 1981 der Freihandelszone der Europäischen Gemeinschaften beitraten, explodierte der vormals geringe Schuldenstand innerhalb eines Jahrzehnts und erreichte ein überdurchschnittlich hohes Niveau. Von dem ehemaligen konservativen Premierminister Konstantin Karamanlis, einem Verfechter des Beitritts zu den Europäischen Gemeinschaften, stammt der berühmte Satz, die Griechen müssten in diesen tiefen Gewässern schwimmen lernen. Das taten sie aber nie. Die Geschichte sollte seinem damals noch radikalen sozialistischen Nachfolger Andreas Papandreou rechtgeben, der eigentlich gegen den Beitritt war, ihn aber dennoch hinnahm, als er just zum Zeitpunkt des Beitritts an die Macht kam.

Was der Vergleich mit Südkorea lehrt

Anschließend wurde die griechische Industrie durch die Exporte der Nordstaaten innerhalb einer Dekade vernichtet. Die Deindustrialisierung führte dazu, dass das Land bis heute so wenig exportiert wie kein anderes Land in der Europäischen Union, wobei sich die Exportsektoren hauptsächlich auf die Schifffahrt, den Tourismus und auf Agrarprodukte beschränken. Die Geschwindigkeit der Deindustrialisierung war weltweit einmalig und hatte massive Folgen: Die Einnahmen des Staates sanken – und das zu einer Zeit, als die Ausgaben stiegen, weil Papandreou den Wohlfahrtsstaat einführte (ein gerechtfertigtes und lange überfälliges Vorhaben). Papandreous Gegner behaupten gern, sein Populismus und die unkontrollierten Ausgaben hätten die Binnennachfrage angekurbelt, die wiederum für die Explosion der Importe verantwortlich gewesen sei. Gewiss: Heute würde sogar das linke politische Lager in Griechenland zugeben, dass Papandreou ein Populist war. Aber die Konsumstatistiken aus den achtziger Jahren belegen seine Verantwortung für steigende Importe keineswegs. Der Beitritt in die EG kam einfach zu schnell, obwohl Papandreou versucht hatte, für die ersten Jahre einige Ausnahmeregelungen zu erwirken, um protektionistische Maßnahmen ergreifen zu können.

An dieser Stelle ist der Vergleich mit Südkorea aufschlussreich: Die Industriepolitik der beiden Länder war in den ersten Nachkriegsjahrzehnten durchaus ähnlich. Aber als Seoul die Bühne der Welt betrat, entließ es seine großen Konzerne nur schrittweise in die Selbständigkeit. Und auch danach war Südkorea stets bereit, seinen Unternehmen zu helfen, wenn es notwendig war. Entwicklungsländer sollten sich niemals Hals über Kopf in Freihandelszonen stürzen. Denn wenn sie dann keine passenden Maßnahmen ergreifen können, um die damit verbundenen Effekte abzumildern, ist der Prozess der Deindustrialisierung nur eine Frage der Zeit. Etwas Ähnliches geschah in Osteuropa nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion. Dort konnten industrielle Strukturen erst durch den Zufluss ausländischen Kapitals wieder aufgebaut werden. In Irland hatte amerikanisches Geld eine vergleichbare Funktion.

Einige Leser werden nun vielleicht einwenden, Griechenland habe doch zugleich großzügige Transferzahlungen aus der Europäischen Union erhalten. Das stimmt zwar, aber die Mittel waren nie so hoch wie die Handelsverluste. Außerdem waren zwei Drittel der Gelder Subventionen für den Agrarsektor und an keinerlei Reformbedingungen geknüpft. Diese Mittel steigerten die Nachfrage und die Inflation, veränderten aber wenig. Zu allem Übel erschienen die Zahlungen den Brüsseler Regelungen gemäß weder auf der Ein- noch auf der Ausgabenseite des griechischen Haushalts, sondern wurden von separaten Konten gezahlt. Das Land verlor also enorme Einnahmen über die Umsatzsteuer und Importzölle, aber die EU-Transfers kompensierten die Verluste in den Büchern nicht – ein perfektes Rezept, um die Schulden zu erhöhen.

Die Krise war seit 20 Jahren absehbar

Der Fehler der Handelsliberalisierung wurde schließlich mit dem Undenkbaren verbunden, nämlich mit der Liberalisierung der Kapitalmärkte nach 1988. Währenddessen befand sich Griechenland in einer politischen Krise, weil Papandreou das Wahlrecht zu seinen Gunsten gedehnt hatte: Fortan brauchte eine Partei die absolute Mehrheit der Stimmen, um eine Regierung bilden zu können. Diese Regelung verursachte einen jahrelangen populistischen Dauerwahlkampf zwischen den Parteien mit zahlreichen Übergangsregierungen, genau zu einer Zeit, als man zugelassen hatte, dass die Märkte das Zinsniveau bestimmten und als die Bürger ermutigt wurden, Staatsanleihen zu kaufen. Wenig überraschend waren hohe Inflations- und steigende Refinanzierungsraten die Folge – ein weiteres sicheres Rezept, um sich knietief zu verschulden. Kurz gesagt: Die griechische Schuldenkrise war schon Anfang der neunziger Jahre absehbar.

Den größten Fehler machten die Märkte

Bequemerweise wurde die ernste Lage der griechischen Wirtschaft durch die Euro-Konvergenz vertuscht. Der Refinanzierungssatz purzelte von rund 25 Prozent zu Beginn der neunziger Jahre auf etwa 5 Prozent am Ende des Euro-Konvergenz-Jahrzehnts und glich sich dem Niveau der deutschen Bundesanleihen an, um anschließend parallel mit ihm zu sinken. Infolgedessen kamen immer mehr griechische wie internationale Investoren zu der Überzeugung, die Schuldenkrise des Landes sei durch den Beitritt zur Eurozone für immer verschwunden. Griechenland erfreute sich einer bemerkenswerten Dekade mit vermeintlich stabilen Finanzen und hohen Wachstumsraten.

In Wahrheit jedoch hatten die Märkte in Bezug auf die Preisbildung einen entscheidenden Fehler gemacht. Nach dem Zusammenbruch von Lehman Brothers und der Zahlungsunfähigkeit Dubais Ende 2008 richtete sich die Aufmerksamkeit sofort auf die hoch verschuldeten Volkswirtschaften. Zum denkbar schlechtesten Zeitpunkt gab Premierminister George Papandreou die Lüge seines Vorgängers Kostas Karamanlis in Bezug auf die Höhe des Staatsdefizits zu. Fortan entwickelten sich die Zinssätze deutscher und griechischer Staatsanleihen auseinander – und Griechenland konnte sich auf absehbare Zeit an den Finanzmärkten nicht mehr refinanzieren. Plötzlich war die griechische Staatsschuldenkrise zurückgekehrt – nicht wegen der Eurozone, aber im Zuge ihrer sich abzeichnenden Krise.

Paradoxerweise kamen unabhängige Studien im Auftrag der Troika zu dem Ergebnis, das griechische Bankensystem sei bei guter Gesundheit. Anders als ihre angelsächsischen Pendants hatten die griechischen Banken keine Subprime-Kredite vergeben und der Bankensektor war nicht überexpandiert wie im Fall Islands. Stattdessen zwang der von der Troika angeordnete haircut den griechischen, ebenso wie den zyprischen Bankensektor in die Knie. Die Banken beider Länder hielten zu viele griechische Schuldentitel. Als sie gezwungen wurden, einige davon aus den Büchern zu entfernen, wurden sie von den internationalen Finanzmärkten ausgeschlossen. Beide Volkswirtschaften kollabierten.

Deutschlands katastrophale Strategie

Haben die Griechen während des vergangenen Jahrzehnts nicht trotzdem über ihre Verhältnisse gelebt? Wenn das stimmen würde, wären die privaten Schulden hoch – das sind sie aber nicht. Einer Studie der Europäischen Zentralbank zufolge waren in den Jahren 2007 bis 2009 rund 44 Prozent aller Haushalte der Eurozone verschuldet. Aber nur 37 Prozent der griechischen Haushalte hatten Schulden – 10 Prozentpunkte weniger als in Deutschland.

Sind die griechischen Löhne schneller gestiegen, als es gut gewesen wäre? Ein mögliches Benchmark für das Lohnwachstum in der Eurozone ist die von der Europäischen Zentralbank angestrebte Inflationsrate in Höhe von fast 2 Prozent. Wie Heiner Flassbeck und Costa Lapavitsas in einer Studie zeigen, herrschte innerhalb der Eurozone die implizite Annahme, dass die Löhne als wichtigster Bestandteil der Inflation um etwa 2 Prozent im Jahr steigen würden. Die griechischen Löhne stiegen im vergangenen Jahrzehnt etwas stärker, im Durchschnitt um rund 2,7 Prozent, wohingegen die deutschen Löhne nur um 0,4 Prozent wuchsen. Kann ein niedriges Lohnwachstum ein Problem sein? Handelt es sich dabei nicht vielmehr um einen Vorteil? Zumindest nicht für die Eurozone insgesamt: Während Deutschland im vergangenen Jahrzehnt einen nur sehr geringen Produktivitätszuwachs verzeichnete, verbuchten die Staaten Südeuropas inklusive Griechenland erheblich höhere Steigerungen, genau so wie es die in Verruf geratene Lissabon-Strategie vorgesehen hatte. Zugegeben, die Löhne wuchsen etwas schneller als die Produktivität. Aber selbst wenn die Löhne absolut parallel zur Produktivität angestiegen wären, hätte Griechenland niemals mit Deutschland konkurrieren können, das den Anteil der Löhne am Bruttoinlandsprodukt um fast 10 Prozent reduzierte.

Deutschland ersetzte Produktivitätswachstum durch Lohnzurückhaltung, Binnennachfrage durch Exporte, höhere Haushaltseinkommen durch Unternehmensprofite. Das ist schon für sich genommen eine fragwürdige Politik. Aber für die finanzpolitische Integration der Eurozone war es eine Katastrophe. Die Folge waren enorme Exportüberschüsse Deutschlands gegenüber Südeuropa, was dort wiederum steigende Defizite nach sich zog. Die überschüssigen Gewinne deutscher Exportunternehmen wurden dem Süden anschließend über deutsche Banken wieder geliehen. Deshalb gerieten die deutschen Banken dort mit Beginn der Krise in große Schwierigkeiten. Die Kreditvergabe verstärkte die Blase und kurbelte die Importe an – es war ein Teufelskreis. Im Prinzip wurde die Eurozone zu einer Gelddruckmaschine für Deutschland.

Schäubles Märchen stimmen nicht

Die Lösung der Troika für die Staatsschuldenkrise lautet nun „interne Abwertung“. Dieser Begriff kann eigentlich mit „Lohnkürzungen“ übersetzt werden. Im Prinzip fordert Deutschland von Griechenland, seinem eigenen Beispiel zu folgen. Aber das ist unlogisch: Wenn alle Mitgliedsstaaten der Eurozone ihre Binnennachfrage reduzierten, dann nähme die Nachfrage nach Waren und Dienstleistungen in der Eurozone ab. Darunter würden alle europäischen Volkswirtschaften leiden. Dass Deutschland die Eurozone durch Lohndumping missbraucht hat, ist eine Sache. Aber Lohnzurückhaltung allen EU-Mitgliedsländern als Rezept zu verschreiben, ist eine absurde Strategie. Doch wie wir wissen, lässt sich die Troika nicht davon abhalten, sie dennoch zu verfolgen. In Griechenland resultieren aus ihr hohe Arbeitslosenzahlen (unter Jugendlichen liegt sie bei unglaublichen 67 Prozent), der Rückgang der Binnennachfrage und infolgedessen ein Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um 20 Prozent seit Ausbruch der Krise. Die Auswirkung der Troika-Strategie ist so eindeutig negativ, dass dies selbst der Internationale Währungsfonds zugeben musste. Deutschland sollte deshalb dringend schrittweise die Löhne erhöhen.
Die große Schwierigkeit der griechischen Situation besteht darin, dass die Schlüssel zur Lösung der Krise vielfach außerhalb des Landes zu finden sind. Die Lohnentwicklung in Deutschland ist nur ein Beispiel. Ein anderer relevanter Punkt ist die Frage, wie die staatlichen Einnahmen mit den notwendigen Ausgaben in Übereinstimmung gebracht werden können. So ist Griechenland in der Schifffahrt weltweit führend. Aber überall auf der Welt subventionieren Staaten, inklusive EU-Mitgliedsländer wie Deutschland, die eigene Schifffahrts­industrie, um die Transportkosten des globalen Handels zu reduzieren. Griechenland hat keine Wahl, als mitzuhalten: Allein im vergangenen Jahrzehnt haben griechische Schiffsmagnaten unversteuerte Einkommen erzielt, die ungefähr der Hälfte der griechischen Staatsschulden entsprechen. Wenn man diesen Wettbewerb durch Re-Regulierungen und Besteuerung loswerden könnte, würde das nicht nur das griechische Steuersystem gerechter machen. Es wäre auch ein großer Schritt nach vorn für mehr ökologische Nachhaltigkeit. Auch bedeuten die Geldflüsse in Steueroasen wie Zypern, der Schweiz oder den britischen Kronbesitzungen Steuermindereinnahmen in erheblichem Ausmaß. Der ehemalige griechische Premierminister Andreas Papandreou behauptete bekanntlich, ohne sie hätte Griechenland keiner Austerität bedurft. Der Kampf gegen Offshore würde jedoch eine internationale Kooperation erforderlich machen, die von denjenigen Regierungen, die Steueroasen repräsentieren, bislang effektiv blockiert wurde.
Wie in den Memoranden zwischen der Troika und dem griechischen Staat festgelegt, hat Griechenland bereits große Anstrengungen unternommen, von selbständigen Unternehmern hinterzogene Steuern einzutreiben, die schätzungsweise 7,5 Prozent des griechischen BIP entsprechen. Zudem gibt es viel Spielraum, um die jährlichen Militärausgaben in Höhe von 3,5 Prozent des BIP zu reduzieren. Leider sind die größten Ausstatter des griechischen Militärs Nato-Partnerstaaten wie die USA, Frankreich oder Deutschland. Bezeichnenderweise sind die Militärausgaben seit Beginn der Krise nicht gesunken – im Gegensatz zu den Löhnen und Sozialausgaben.
Wolfgang Schäubles Märchen von der griechischen Heuschrecke und der deutschen Ameise ist also falsch. Wir sollten den Tatsachen ins Auge sehen: Das Leben ist viel komplexer als ein Kindermärchen.

Aus dem Englischen von Michael Miebach.

Der Artikel erschien zunächst im Debattenmagazin Berliner Republik.