Innovation & Nachhaltigkeit Debattenbeitrag

Wettbewerb und Qualitätsmanagement im ÖPNV – eine ungenutzte Chance



Jeder hat seine persönliche Geschichte über Fahrten mit Bus oder Bahn. Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) hat kein besonders gutes Image. Oft geht es dabei um Unpünktlichkeit, Unsauberkeit oder Unsicherheit. Auch beim Service gibt es Reserven. Der ÖPNV erfüllt jedoch außerordentlich wichtige Funktionen: Er stellt die Mobilität aller Bürger sicher und ist einer der wichtigsten Standortfaktoren für Unternehmen. Hinzu kommt der Umweltvorteil – die Klimawerte von modernen Bussen und Bahnen sind bezogen auf den Pro-Kopf-Verbrauch bislang unerreicht.


Der ÖPNV kostet den Steuerzahler erheblichen Summen – für seine Produkte gibt es in der Regel keinen Markt, daher muss die öffentliche Hand zu jedem eingenommenen Fahrschein-Euro noch etwas dazulegen. Der Staat, also die Bundesländer und die Landkreise, die ihrerseits Unternehmen beauftragen, die meist seit vielen Jahren ein Monopol auf ihren Strecken besitzen, haben sich aus den oben skizzierten sozialen, wirtschaftlichen und umweltpolitischen Gründen unter dem Schlagwort „Daseinsvorsorge“ dazu verpflichtet. .

Große Reserven bei Qualität und Kosten

In dieser Branche liegen große Reserven, die gehoben werden können. Sowohl bei der Qualität als auch bei den Kosten. Im Zuge der Bahnreform in den 1990er-Jahren ist in Deutschland– zumindest auf dem Papier –der Wettbewerb eingezogen. Grundsätzlich ist es seither möglich, für den Busverkehr seit 2003, Nahverkehr auf der Schiene auszuschreiben. Die meisten Bundesländer (zuständig für die Schiene) und Landkreise (Busverkehr) scheuten sich bislang trotz der großen Chancen das Thema Wettbewerb anzufassen –. Der Grund dafür dürfte darin liegen, dass das Thema komplex und hoch politisch ist. Dem Wähler ist dies nur schwer zu kommunizieren.

Von der Monopolrendite zu Marktpreisen

Die Fakten liegen dabei auf der Hand: Werden beispielsweise im Schienenverkehr Strecken oder Teilnetze ausgeschrieben, sinken in aller Regel die Kosten für die öffentliche Hand. Warum ist das so? Bislang konnte durch die Deutsche Bahn AG und andere große Verkehrsunternehmen eine Monopolrendite abgeschöpft werden, da es keine Konkurrenz gab, die mitbot. Zudem hatte die öffentliche Hand zu wenig Erfahrung, um sich gegen das Fachwissen der etablierten Akteure durchzusetzen. Gleiches gilt, mit unterschiedlichen Vorzeichen, auch für die Berliner Unternehmen BVG und die S Bahn. Während erstere als landeseigene Anstalt eine auskömmliche Leistung bei einer allerdings überkompensierten Finanzausstattung erbringt, hat letztere als Privatunternehmen versucht, das System bis auf den letzten Cent auszunehmen. In beiden Fällen ist die Steuerung unzureichend und der Wettbewerb außen vor.

Voraussetzungen für funktionierenden Wettbewerb

(1) Voraussetzung für einen funktionierenden Wettbewerb ist mithin eine kompetente staatliche Institution, die in der Lage ist, die wettbewerblichen Ausschreibungen durchzuführen. Wettbewerb gibt es also nicht zum Nulltarif, der Nutzen übersteigt den Aufwand jedoch bei weitem. Mittlerweile haben sich die Ministerien, öffentlich-rechtliche Aufgabenträger und Verkehrsverbünde dieses Wissen angeeignet.

(2) Eine weitere zwingende Voraussetzung ist, dass die öffentliche Hand Qualitätskriterien vorgibt, ihre Einhaltung kontrolliert und bei Fehlleistungen spürbar sanktioniert. Nur so kann für Sicherheit, Sauberkeit und Pünktlichkeit gesorgt werden. Dazu gibt es einen bunten Strauß an Kriterien, zum Beispiel im Schienenverkehr: angemessene Motorisierung, kundenorientierte Informationsmöglichkeiten, mindestens ein Zugbegleiter je Zug, Einstiegshöhen, Klimatisierung, Steckdosen an jedem Sitzplatz, barrierefreier Wagen in der Mitte des Zuges etc.

(3) Wettbewerb kann nur dort sinnvoll stattfinden, wo er tatsächlich wirken kann: auf der Schiene oder bei den Bussen. Die Infrastruktur wie das Schienennetz selbst sowie Bahnhöfe und Stationen gehören nicht dazu. Eine letzte Voraussetzung ist daher, dass natürliche Monopole, neben der Schienen- auch Teile der Energieinfrastrukturen, staatlich kontrolliert werden. Diese können nicht in den Händen eines privaten Anbieters, wie derzeit der Deutschen Bahn AG, verbleiben. Andernfalls nimmt die Branche, vergleichbar mit dem Energiesektor, ein hohes Diskriminierungspotenzial in Kauf. Die Deutsche Bahn als Schienennetzbetreiber darf nicht gleichzeitig auf der Schiene Wettbewerbsteilnehmer sein. Die Netze müssen unter die Kontrolle der Bundesländer. Sie haben ein unmittelbares Interesse daran, dass die Netze und Stationen in tadellosem Zustand sind.

Beispiele für best practices

Regelmäßige Messungen zeigen, dass die Kundenzufriedenheit auf den Strecken, die ausgeschrieben und dann meist von privaten Konkurrenten der Deutschen Bahn betrieben werden – sehr viel besser ist. Dies liegt daran, dass die Marktneulinge ein Interesse daran haben, weitere Aufträge zu erhalten. Zudem ist ihr Kalkül, dass bei guter Qualität das Fahrgastaufkommen steigt. Beides macht sich unmittelbar in der Kasse bemerkbar.

Ein gutes Beispiel ist die bislang größte deutsche Ausschreibung im Schienenpersonennahverkehr in Berlin-Brandenburg. Hier hat man das sogenannte Netz Stadtbahn ausgeschrieben. Die Bundesländer Berlin und Brandenburg sparen damit rund 40 Millionen Euro pro Jahr – und das trotz eines Zuwachses bei den angebotenen Leistungen. Zugleich konnten die oben genannten Qualitätskriterien durchgesetzt werden. Möglich war dies dadurch, dass man das Netz in vier Teile untergliedert hat. Der Gewinner des größten Teiles konnte nicht den zweitgrößten Teil gewinnen, andernfalls hätte erneut die Abhängigkeit von einem einzigen Monopolisten gedroht. Zuletzt ist es wichtig zu betonen, dass sich Wettbewerb nicht gegen die Deutsche Bahn richtet: Sie hat das größte Teilnetz der Ausschreibung für sich gewonnen – mit einem hervorragendem und seriösen Angebot.

Blaupause für die Berliner S-Bahn

Die erfolgreichen Ausschreibungen im Regionalverkehr sind auch die Blaupause für die Berliner S-Bahn, trotz ihrer Ausnahmecharakters. Ihre technische Besonderheit ist, dass ihre Züge nur in Berlin fahren können. Bislang gibt es lediglich die S Bahn Berlin GmbH, Tochter der Deutschen Bahn AG, die über diese Wagen verfügt, weswegen beim S-Bahn-Chaos eine Kündigung nicht möglich war. Für die Zukunft müssen daher Voraussetzungen geschaffen werden, um diese Abhängigkeit zurückzudrängen, indem man weitere Betreiber auf Teilnetzen fahren lässt. Mittels angepasster Verträge mit angemessenen Sanktionsmechanismen lassen sich so eine Wiederholung einer S-Bahn-Krise vermeiden, Kosten sparen und Qualität garantieren. Die politischen Entscheidungsträger zögern bislang diesen Schritt zu gehen. Sie scheuen die erhebliche politische Kommunikation, die nötig ist, um den Wahlbürger zu überzeugen.

Panikmache der Monopolisten

Die bisherigen Monopolisten setzen verständlicherweise alles daran, ihre Monopolstellung zu halten und nutzen die Komplexität des Themas, um beim Bürger Ängste zu schüren. Da ist beispielsweise das Arbeitsplatzargument. So wird propagiert, wer Wettbewerb wolle, nehme Arbeitslosigkeit in Kauf. Das Gegenteil ist richtig, denn mit festgeschriebenen Zugbegleiterquoten für Service und Sicherheit der Kunden werden gerade neue Jobs geschaffen. Und steigt die Qualität, sind auch die Arbeitsplätze sicherer. Beim Betriebsübergang von einem Betreiber auf den nächsten gibt es seit kurzem auch die gesetzliche Möglichkeit, die Angestellten mit ihrem Lohnanspruch zu übernehmen.

Noch beliebter als Argument gegen Wettbewerb ist jedoch Lohndumping. Die günstigeren Angebote seien nur dadurch möglich, dass man den Arbeitnehmern Hungerlöhne zahlt. In der Tat ist es so, dass Zugbegleitern in Sachsen zum Teil Löhne nach Gebäudereinigertarif gezahlt werden. Das ist eine Fehlentwicklung. Es ist jedoch möglich, dass die ausschreibende Stelle branchenübliche Tarife fordern kann. Die Lohnfindung muss allerdings, wie überall, den Tarifparteien überlassen bleiben. Die Streiks der letzten Jahre (Lokführer, BVG etc.) haben gezeigt, dass die Gewerkschaften durchaus ihre Interessen durchsetzen können.

Um auf den Anfang zurückkommen: Die Geschichten, die man sich über Bus und Bahn erzählt, müssen besser werden. Und kostengünstiger.