Von ‚Stuttgart 21‘ zu ‚Stromnetz 21‘?



Eine Welle der gesellschaftlichen Unmutsäußerungen bricht derzeit über die deutsche Politik herein. Ob beim Atom-Konsens oder Stuttgart 21, große Teile der Bevölkerung sympathisieren mit dem zivilen Ungehorsam gegen politische Beschlüsse. In Stuttgart kämpft selbst das Bürgertum mit Verve um jeden Baum im altehrwürdigen Schlossgarten.


Wie sind Infrastrukturprojekte umsetzbar?

So enthusiastisch die Reaktionen vieler Demokratieforscher und Leitartikel-Autoren auf das neue politische Engagement des Volkes auch ausfallen mögen: Die Debatte um Stuttgart 21 wirft neben ihren positiven Randerscheinungen ebenso ein Licht auf einen gesamtgesellschaftlichen Trend, der Anlass zur Sorge gibt. Dabei stellen sich wichtige politische Fragen: Können große Infrastrukturprojekte in der individualisierten Wohlstandsgesellschaft des 21. Jahrhunderts noch verwirklicht werden? Wie kann eine Niedrig-Toleranz-Gesellschaft mit langfristigen Planungshorizonten und Generationengerechtigkeit umgehen? Und wie kann ein gesamtgesellschaftlicher Dialog über diese Fragen geführt werden?

Gerade die Energiepolitik bietet ein Paradebeispiel für den schleichenden Prozess der gesellschaftlichen Selbstblockaden bei der Weiterentwicklung der öffentlichen Infrastruktur. Blickt man auf energiepolitische Zielsetzungen und die sich daraus ergebenden Erfordernisse beim Um- und Aufbau des Kraftwerksparks und der Netzinfrastruktur, so wird mangelnder politischer Wille letztlich nur ein Teil der Erklärung für einen energiepolitischen Fehlschlag sein können.

Beim Themenkomplex Energiepolitik und öffentliche Akzeptanz steht der Stromnetzausbau im Vordergrund. Zumindest mittelfristig muss jedoch auch der Umgang mit großen Stromspeicherprojekten oder der Abscheidung und Lagerung von Kohlenstoffdioxid (CCS) unter anderen Rahmenbedingungen diskutiert werden. Doch bereits heute gibt es kaum ein Projekt, das nicht mit einer Bürgerinitiative konfrontiert ist, die sich gegen den Bau von Leitungen, Pumpspeicherkraftwerken oder Windparks wehrt. Der Druck, der hinter dem Umbau des Energiesystems in eine regenerative Epoche steht, lässt jedoch kaum Zeit für langwierige Beteiligungsverfahren und die Erwägung unzähliger Alternativkonzepte. Wie also damit umgehen?

Netze für eine saubere Zukunft

Die Energiesysteme Deutschlands und weiter Teile Europas haben sich in den vergangenen Jahren stark verändert. Der Ausbau der Erneuerbaren Energien im Stromsektor schreitet ungebremst voran und wird in den kommenden Jahren mit ähnlich hohem Tempo neue Rekorde brechen. Wurden im Jahr 2000 lediglich sechs Prozent des deutschen Stroms kohlenstoffneutral erzeugt, erhöhte sich diese Quote in einem Zeitraum von nur rund zehn Jahren um zehn Prozentpunkte. Die ersten Schätzungen für das Jahr 2010 gehen von einem Anteil von 18 Prozent erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung aus. Nimmt man die Vorgaben aus dem Energiekonzept der Bundesregierung ernst, so werden im Jahr 2020 rund 35 Prozent der Bruttostromerzeugung erneuerbar sein. Bis zum Jahr 2050 soll sich dieser Wert auf rund 80 Prozent erhöhen. Gleichzeitig verändert sich auch der verbleibende fossile Kraftwerkspark stark. Die Abschaltung einer Reihe von Atom- und Kohlekraftwerken und der Zubau von Kapazitäten im Bereich Erdgasverstromung etwa verschieben die Struktur der deutschen Elektrizitätsversorgung mit Blick auf die regionalen Erzeugungsschwerpunkte. Auch über die Grenzen hinweg verändern sich die Koordinaten in der Stromwirtschaft. Mit ihrem Erneuerbare-Energien-Ausbauziel im Stromsektor von rund 30 Prozent bis zum Jahr 2020 hat die Europäische Union nachhaltige Veränderungsprozesse in allen EU-Mitgliedstaaten angestoßen. Darüber hinaus machen die deklarierten Klimaschutzziele in der Größenordnung von 80-95 Prozent bis zum Jahr 2050 eine vollständige Dekarbonisierung des Stromsektors sehr wahrscheinlich.

Stromautobahnen: Das meiste steht uns noch bevor

Aus diesen Zielsetzungen ergeben sich große Herausforderungen für den Umbau der Infrastruktur. Innerhalb Deutschlands muss die Verknüpfung mit den neuen Stromerzeugungsstandorten, vor allem im Norden der Republik, deutlich verbessert und ausgebaut werden. Stromautobahnen sollen in Zukunft Kapazitäten von Norden nach Süden und von Osten nach Westen in die Verbrauchszentren transportieren und gleichzeitig in der Lage sein, mit den Schwankungen der witterungsanfälligen Erneuerbaren umzugehen. Die Deutsche Energieagentur (DENA) hat den überregionalen Ausbaubedarf in ihrer Netzstudie aus dem Jahr 2005 auf 850 km neue Höchstspannungsleitungen bis zum Jahr 2015 beziffert. Diese Zahlen scheinen heute bereits überholt und werden in diesem Jahr angepasst. Dennoch lässt sich im Verhältnis zum tatsächlichen Ausbau der vergangenen zehn Jahre (ca. 90 km) erahnen, dass der Großteil der Infrastrukturmaßnahmen noch bevorsteht. Noch nicht erfasst sind hier die Umbauerfordernisse auf der Ebene der regionalen Niedrigspannungs- und Verteilnetze. Diese werden gerade durch den starken Zubau der Photovoltaik vor neue Herausforderungen gestellt. Dass Deutschland mit einer überdurchschnittlich hohen Infrastrukturausbaurate konfrontiert sein wird, liegt auch an seiner zentralen Lage in Europa.

Die europäische Dimension

In der Europäischen Union wachsen die Erfordernisse an den Infrastrukturausbau ebenfalls in bislang unbekannte Dimensionen. Die EU-Kommission geht davon aus, dass rund 12 Prozent der EU-weiten Stromerzeugung im Jahr 2020 aus Offshore-Windparks vor den europäischen Küsten stammen. Insgesamt veranschlagt die Kommission den Investitionsbedarf im Energieinfrastrukturbereich bis zum Jahr 2020 auf rund eine Billion Euro, davon alleine 600 Mrd. Euro für Netzausbau und Speicher. Mit Blick auf das Jahr 2050 wachsen die Herausforderungen noch weiter. Die Einbindung des Wüstenstrom-Projekts Desertec in den europäischen Binnenmarkt oder die Verknüpfung des Nordsee-Offshore-Rings mit dem europäischen Stromnetz sind Voraussetzungen, um eine vollständig erneuerbare Stromversorgung zu ermöglichen.

Technologische Entwicklung: Ergänzung, aber kein Ersatz

Die von vielen Experten ins Spiel gebrachten intelligenten Netze können zwar einen Teil des notwendigen Infrastrukturausbaus abfedern, ein Ersatz für mangelnde Interkonnektoren zwischen den Staaten und den Bau von „Stromautobahnen“ stellen sie nicht dar. Ähnliches gilt für einen Ausbau von Stromspeichern, etwa Pumpspeicherkraftwerke. Auch hier müssen Leitungen verlegt werden, um die Kraftwerke anzuschließen. Gemeinsam können Smart Grids, Speicher und eine Zunahme der dezentralen Erzeugung für die Verwirklichung einer Umgestaltung des Energiesystems sorgen, einen Ersatz für den Ausbau von Netzinfrastruktur stellen sie nicht dar.

Hürden für den Netzausbau: Renditeorientierung, falsche Regulierung, Bürgerwut

Der Ausbau von Stromnetzen geht nur im Schneckentempo voran. Kaum mehr als 20 km Höchstspannungsleitung werden durchschnittlich pro Jahr verlegt. Projekte wie die Rennsteigtrasse zwischen Thüringen und Franken, die Anbindung von Offshore-Windparks an die Nordseeküste oder die grenzüberschreitenden Leitungen zwischen Deutschland und Frankreich verzeichnen kaum Fortschritte. Die Ursachen hierfür haben häufig einen lokalspezifischen Charakter, in ihrer Wirkung verhindern sie jedoch gemeinsam den dringend erforderlichen Ausbau.

Seit der Liberalisierung des Energiemarktes in Deutschland befinden sich die Übertragungsnetze im Besitz von privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen. Während der Großteil der Netze direkt nach der Novelle des Energiewirtschaftsgesetzes im Jahr 1998 an die großen deutschen Versorger Eon, RWE und EnBW weitergereicht wurden, haben diese ihre Netzgesellschaften – unter anderem auf Druck der EU – mittlerweile ausgegliedert oder verkauft. Seit kurzem befindet sich das Hoch- und Höchstspannungsnetz von Eon in den Händen des niederländischen Staatskonzern TenneT. Das Vattenfall-Netz gehört seit diesem Jahr dem belgischen Netzbetreiber Elia. RWE erwägt ebenfalls einen Verkauf seines Übertragungsnetzes an eine Investorengruppe. Die Verantwortung für den Netzbetrieb und somit auch für den Netzausbau wurde ausnahmslos Marktakteuren überlassen und damit einer Renditeorientierung unterworfen. Folglich wird den Unternehmen vorrangig in rentable Netzprojekte investiert und der Ausbau nur nach den unmittelbaren Anforderungen vorgenommen.

Direkt verbunden mit diesem Problem ist die verfehlte Anreizregulierung der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde für den Netzbetrieb. Nur durch eine langfristige, an erneuerbaren Energien orientierte und grenzüberschreitende Regulierung können die notwendigen Anreize für Investitionen gesetzt werden.

Sehr viel grundsätzlicher stellt sich jedoch auch die Frage, inwiefern privatwirtschaftliche Unternehmen die zentrale Aufgabe der Umgestaltung des Netzsystems übernehmen können. Die Debatten über den Wiedereinstieg des Staates und die Gründung einer Deutschen Netz AG sind in den vergangenen Monaten jedoch verstummt.

Neben den Hindernissen, die durch den hohen Investitionsbedarf und die geringen Anreize durch die Regulierungsbehörde hervorgerufen werden, stellen Protestbewegungen und Bürgerinitiativen die größte Hemmschwelle für den Netzausbau durch die Übertragungsnetzbetreiber dar. Der Bau von Leitungsnetzen in der Nähe von Wohngebieten oder durch geschützte Landschaften erweist sich als äußerst schwierig und als mitunter größtes Hindernis für die Weiterentwicklung des deutschen Netzsystems. Wie kann diesem Problem begegnet werden?

Akzeptanz für die Baumaßnahmen: ein mühsamer, aber notwendiger Prozess

Die öffentliche Protestkultur hat sich in den vergangenen Jahren als Teilkompensation für die Begrenzung direktdemokratischer Elemente auf Länder- und Bundesebene manifestiert. Auch der Energieinfrastrukturausbau ist davon betroffen. Langfristig kann der Widerstand einzelner Bürger sicherlich nicht vermieden werden. Dennoch wird es in Zukunft in erster Linie darum gehen, ein gesamtgesellschaftliches Verständnis für die Notwendigkeiten der Strukturveränderung zu vermitteln und einen breiten Diskurs über die Dimensionen dieses Veränderungsprozesses zu beginnen. Die individuelle Betroffenheit von Einzelpersonen wird langfristig wohl nur durch finanzielle Kompensationen abgemildert werden können. Entscheidend für das Gelingen des Energieinfrastrukturausbaus ist jedoch die gesamtgesellschaftliche Debatte über Notwendigkeit, Alternativen sowie ein transparentes Vorgehen bei der Planentwicklung und damit ein Werben um gesamtgesellschaftliche Akzeptanz.

Stakeholder-Foren für den Dialog sind überfällig!

Ein zentraler Gesichtspunkt ist das Grundvertrauen in die strategische Ausrichtung der Energiepolitik. Feste Zielsetzungen, transparente Entscheidungsverfahren und langfristige Planungshorizonte auf kommunaler, regionaler, bundesstaatlicher und europäischer Ebene sind hierfür von entscheidender Bedeutung. Daneben gilt es jedoch auch, alle Stakeholder in die Debatte einzubinden. Umweltschutzverbände, Netzbetreiber und Energiepolitiker müssen sich gleichermaßen dem Dialog mit der Zivilgesellschaft stellen. Mit der Gründung des „Forums Netzintegration“ wurde ein solcher Schritt vollzogen. Die Einrichtung von Transparenzplattformen könnte ein weiterer Schritt sein, um für öffentliche Zustimmung zu werben. Selbst wenn die Überzeugungsarbeit mittelfristig in Deutschland gelingt, kann dies nur ein Zwischenergebnis sein. Langfristig wird es auch darum gehen, den Dialog gesamteuropäisch auszugestalten und die Notwendigkeiten des Netzausbaus über Grenzen hinweg deutlich zu machen. Hieran wird sich auch die Zukunftsfähigkeit einer europäischen Gesellschaft festmachen lassen.