Zukunft der Demokratie Debattenbeitrag

Schafft das Zweistimmensystem ab!



Die Parteien tun sich schwer, den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an ein neues Bundestagswahlrecht zu genügen. Doch die Schwierigkeiten mit Überhangmandaten und negativem Stimmengewicht könnten auf elegante Weise gelöst werden – indem jeder Wähler nur noch eine Stimme abgeben darf.


Weitgehend unbeachtet von der Öffentlichkeit ringen die Parteien in Berlin zurzeit erneut um das Wahlgesetz. Nachdem Union und FDP mit ihrem Versuch, das Wahlrecht ohne Rücksicht auf die Opposition zu reformieren, vor dem Bundesverfassungsgericht Schiffbruch erlitten haben, wird nun eine einvernehmliche Lösung angestrebt. Die Interessen gehen freilich weiterhin auseinander. Die Union möchte auf den Vorteil, der ihr in der heutigen Konstellation des Parteiensystems durch die Überhangmandate entsteht, nicht ganz verzichten; die SPD tritt für eine vollständige Neutralisierung der Überhangmandate durch Ausgleichsmandate ein. Das Urteil lässt beides zu. Die von den Richtern gesetzte Grenze von 15 Überhangmandaten ist jedoch ebenso willkürlich wie unlogisch: 30 Überhangmandate, die sich gleichmäßig auf die beiden großen Parteien verteilen, verletzen den Gleichheitsgrundsatz weniger als 10 Mandate, die nur einer Seite zugutekommen. Wären diese wahlentscheidend, käme es wohl zu einem neuen Verfahren.

Die Union sollte deshalb von der Idee eines nur partiellen Ausgleichs der Überhangmandate Abstand nehmen. Immerhin hat das Landesverfassungsgericht in Schleswig-Holstein ein solches Vorgehen erst vor kurzem für verfassungswidrig erklärt. Ausgleichsmandate, wie sie die SPD anstrebt, haben eine Reihe von nicht minder gravierenden Nachteilen. Erstens stellen sie nur den parteipolitischen, nicht den föderalen Proporz wieder her. Letzteres würde ein Vielfaches an zusätzlichen Mandaten erfordern. Zweitens käme es auch bei einer Beschränkung auf den parteipolitischen Ausgleich zu einer Aufblähung des Parlaments, die unter funktionalen Aspekten schwer zu rechtfertigen ist. Warum sollte der Bundestag, dessen gesetzliche Mitgliederzahl bei 598 liegt, auf einmal aus 620 oder 650 Abgeordneten bestehen? Drittens verhindern Ausgleichsmandate nicht das Auftreten negativer Stimmgewichte. Diese hatte das Bundesverfassungsgericht 2008 bekanntlich zum Anlass genommen, das Bundestagswahlrecht für ungültig zu erklären. Und viertens unterminieren sie den Sanktionscharakter der Wahl. So stellt die nordrhein-westfälische CDU dank der großzügigen Ausgleichsregelung des Landeswahlgesetzes heute genauso viele Abgeordnete im Landtag wie in der vergangenen Legislaturperiode, obwohl sie bei der Wahl 8,3 Prozentpunkte verlor.

Ein demokratiepolitisches Ärgernis

Eine konsequente Wahlrechtsreform müsste die Überhangmandate vollkommen beseitigen. Dann wären auch keine Ausgleichsmandate erforderlich. Am leichtesten ließe sich dieses Ziel erreichen, wenn man den Anteil der Direktmandate absenkt. Besteht der Bundestag gegenwärtig zur Hälfte aus Wahlkreis- und Listenabgeordneten, könnte das Verhältnis in Zukunft 40 zu 60 betragen. Zwei Nachteile wären dabei in Kauf zu nehmen. Zum einen würden die Wahlkreise größer, zum anderen müssten sämtliche Wahlkreise neu zugeschnitten werden, was bis zur Bundestagswahl unmöglich zu schaffen ist. Deshalb bräuchte man für 2013 eine Übergangslösung mit Ausgleichsmandaten. Ein solches stufenweises Vorgehen war von der SPD bei den Beratungen über das – jetzt gekippte – Wahlgesetz ins Spiel gebracht worden. Die Union hat nun signalisiert, dass sie sich mit der Absenkungslösung anfreunden könnte; hier läge eine mögliche Kompromisslinie.

Eine andere Ursache für das Auftreten der Überhangmandate wird die Reform wohl nicht anpacken: das Stimmensplitting. Dieses stellt eine Folge des 1953 eingeführten Zweistimmensystems dar, das auch in 12 der 16 Bundesländer besteht. Das System aus Erst-und Zweitstimme liegt vor allem im Interesse der kleinen Parteien, deren Stimmen- und Mandatsanteil dadurch „künstlich“ erhöht wird. Dieser Effekt verdankt sich nicht zuletzt der irreführenden Bezeichnung. Umfragen zeigen, dass viele Bürger unter der falschen Annahme wählen, die Erststimme sei wichtiger oder genauso wichtig wie die Zweitstimme. Obwohl es sich um ein ausgesprochenes demokratiepolitisches Ärgernis handelt, nimmt daran in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion kaum jemand Anstoß.

Das Zweistimmensystem führt auch nicht automatisch zu einer Stärkung der personellen Komponente, wie die Befürworter gerne glauben machen wollen. Denn würde mit der Person zugleich die Partei gewählt, wie es bei der ersten Bundestagswahl 1949 der Fall war, wäre der Anreiz der Parteien eher größer, zugkräftige Bewerber in den Wahlkreisen aufzustellen, als unter den heutigen Bedingungen. Die Personenstimme würde die Parteistimme sozusagen „mitziehen“. Aufmerksame Beobachter wie der Chemnitzer Politikwissenschaftler Eckhard Jesse zogen daraus schon in den achtziger Jahren den Schluss, man möge besser zum Einstimmensystem zurückkehren.

Ein solcher Schritt würde natürlich den geballten Widerstand der kleinen Parteien hervorrufen. Allein aus diesem Grund erscheint er kaum realistisch. Allerdings gilt es zu bedenken, dass die kleinen Parteien von einer anderen Regelung im bestehenden Wahlrecht noch viel stärker benachteiligt werden: der Fünf-Prozent-Sperrklausel. Auch diese gerät verfassungsrechtlich unter zunehmenden Druck. Weil sie die kleinen Parteien ungebührlich benachteilige, wurde die Fünf-Prozent-Hürde auf der kommunalen Ebene und bei den Europawahlen von den Gerichten bereits kassiert. Tatsächlich fallen durch die Ausdifferenzierung des Parteiensystems viele Stimmen der Sperrklausel zum Opfer. Gleichzeitig genügt diese immer weniger ihrer eigentlichen Bestimmung, eine Zersplitterung der Parteienlandschaft zu verhindern und damit die Bildung stabiler Regierungsmehrheiten zu erleichtern.

Um diesen Nebenwirkungen der Sperrklausel zu begegnen, könnte man eine weitere Anregung Jesses aufgreifen und eine zusätzliche Neben- oder Ersatzstimme einführen. Diese käme zum Zuge, wenn die Partei, für die man mit der Hauptstimme votiert, die Fünf-Prozent-Hürde verfehlt. Auch bei einer Zusammenlegung von Personen- und Parteistimme gäbe es somit weiterhin genügend Anreize, kleinere Parteien zu unterstützen; kein Wähler müsste fürchten, seine Stimme zu verschenken. Ein solches Modell würde die wahren Präferenzen der Wähler besser zum Ausdruck bringen als das jetzige – zum Taktieren einladende – Zweistimmensystem.

Vorwahlen wären viel wichtiger

Weitere Elemente der Personenwahl („Kumulieren und Panaschieren“), die auf der kommunalen Ebene ihre Berechtigung haben mögen, sind im Bundestagswahlrecht fehl am Platz. Bei der anstehenden Reform werden sie zu Recht von keiner Partei gefordert. Hält man an den Vorzügen eines einfachen Wahlsystems fest, würden offene Listen mit einer – möglicherweise –Vielzahl von personenbezogenen Präferenzstimmen aus demokratischer Sicht sogar eher schaden als nutzen. Besser wäre es, die Demokratisierung vorzuverlegen, indem man die Wähler bereits an der Aufstellung der Wahlkreis- und Listenkandidaten in den Parteien beteiligt. Dazu müssten sich diese durchringen, ihre „closed shop-Mentalität“ abzulegen, was ihnen bisher – siehe das Beispiel SPD – erst ansatzweise gelungen ist. Eine solche Öffnung, die auf die Einführung von Vorwahlen nach amerikanischem Vorbild hinausliefe, würde den Charakter der Parteiendemokratie vermutlich stärker verändern als jede Wahlrechtsreform.