Europa & die Welt Debattenbeitrag

Eine demokratische Wirtschaftsregierung für Europa! Der Weg zur europäischen Wirtschaftsregierung



Der Euro steckt in seiner tiefsten Krise seit Beginn der europäischen Währungsunion im Jahr 1999. Diese Krise hat politische Gründe. Ein Zerbrechen des Euroraums mit dramatischen Konsequenzen für die europäische Wirtschaft, für Beschäftigung und Wohlstand kann nicht länger ausgeschlossen werden. Europas Sozialmodel wäre am Ende. Diese Entwicklung ist sicher nicht unaufhaltsam, aber die Engstirnigkeit chauvinistischer Nationalismen birgt das Risiko, dass sich eine solche Entwicklung als unbeabsichtigte Folge intergouvernementalen Handelns ergeben könnte, ähnlich wie die Nationalstaaten in den Ersten Weltkrieg hineingeschlittert sind, obwohl ihn niemand wollte. In diesem Essay werde ich zunächst in Teil I die tieferliegenden, in der europäischen Regierungsform begründeten Ursachen der gegenwärtigen Eurokrise analysieren und dann in Teil II Vorschläge für eine demokratische Wirtschaftsregierung skizzieren.


Teil II: Der Weg zur europäischen Wirtschaftsregierung

Das Instrument der ordentlichen Gesetzgebung ist für die weitere Entwicklung einer Wirtschaftsregierung zu nützen. Es steht im Gegensatz zu dem autoritären Reformprogramm der Barroso-Kommission, die ausschließlich in intergouvernementaler Zusammenarbeit mit dem Europäischen Rat den Mitgliedsregierungen Politikvorgaben setzen will. Diese Form der Wirtschaftsregierung wird an den collective action-Problemen scheitern und die demokratische Legitimation der EU weiter untergraben.

Im Europäischen Rat setzen sich fast immer die stärksten, wenn nicht das stärkste Mitgliedsland allein, durch, was de facto zu einem Diktat einzelner Staaten über andere führt. Das jüngste Beispiel dieser Entwicklung ist die einseitige Konzentration auf Haushaltskonsolidierung in allen Mitgliedsstaaten. Diese Forderung, die mehr der ordo-liberalen Ideologie der gegenwärtigen konservativen Bundesregierung in Deutschland geschuldet ist als ökonomischen Notwendigkeiten, müssen sich nun alle anderen Mitgliedsstaaten unterwerfen, da eine Stabilisierung der Finanzmärkte ohne Deutschland nicht möglich ist.

Sparkurs ohne Diskussion

Dabei wird gar nicht diskutiert, ob und in welchem Grad in Anbetracht der noch immer nachwirkenden Finanz- und Wirtschaftskrise eine langsamere Haushaltskonsolidierung notwendig sein könnte, um die Wachstumsdynamik zu stärken. Ausgeglichene Staatshaushalte sind nicht immer und unter allen Umständen optimal, obwohl eine progressive und linke Wirtschaftspolitik aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit mittelfristig ausgeglichene öffentliche Haushalte anstreben sollte. Denn wenn die Linke den Akzent auf den Konsum öffentlicher Güter setzt, muss sie auch bereit sein, dafür mit höheren Steuern zu bezahlen. Die skandinavischen Länder haben bewiesen, dass dies nicht mit wirtschaftlichen Nachteilen verbunden ist, sondern im Gegenteil, Wachstum und Beschäftigung fördern kann.

Außerdem ist eine dauerhafte Finanzierung öffentlicher Ausgaben durch Kredite sozial unvertretbar, da die breite Masse der Bevölkerung die Steuern zahlt, welche an die Vermögensbesitzer transferiert werden, die genug Ersparnisse hatten, um Staatsanleihen zu kaufen. Aus dieser Sicht ist es nicht erstaunlich, dass linke Regierungen in Europa, wie auch in den USA, in den letzten Jahrzehnten häufig mit Haushaltsdisziplin erfolgreicher waren als ihre konservativen Konkurrenten.

Nichtsdestoweniger müssen in einer schweren Wirtschaftskrise die Impulse der öffentlichen Nachfrage für das Wirtschaftswachstum berücksichtigt werden. Dabei ist zwischen der Neuverschuldung (Defiziten) und dem akkumulierten Schuldenberg zu unterscheiden. Die öffentliche Staatsverschuldung in Europa ist eine Frage des wirtschaftlichen Wachstums. Während die Neuverschuldung eine Frage der Konjunktur und der kurzfristigen Wirtschaftspolitik ist, hängt die Entwicklung der langfristigen Schuldenquote, also des Verhältnisses von Schulden zum Bruttosozialprodukt, davon ab, wie sich Zinsen und wirtschaftliches Wachstum entwickeln.

Solange die Wachstumsrate höher ist als die Zinsen und das Primärdefizit positiv bleibt, wird der Schuldenberg automatisch fallen. In fast allen europäischen Ländern ist die Schuldenquote in der ersten Dekade gefallen, aber in der Krise wieder gestiegen, weil das Volkseinkommen geschrumpft ist. Aus diesem Grund muss eine Wirtschaftspolitik, die die dauerhafte Tragfähigkeit der öffentlichen Verschuldung gewährleisten will, sich zuallererst darauf konzentrieren, Wirtschaftswachstum wieder in Gang zu setzen. Selbstverständlich muss dieses Wachstum umweltverträglich gestaltet werden und auf „grüner“ Technologie basieren.

Damit wieder Arbeitsplätze geschaffen werden, muss die private Wirtschaft wieder stärker investieren und zu diesem Zweck Kredite aufnehmen. Die Haushalte liefern in der Regel die Ersparnisse, aus denen die Investitionen finanziert werden. Allerdings ist es in der gegenwärtigen Krisenlage genau umgekehrt. Die Unternehmen zahlen ihre Schulden zurück, um ihre Bilanzen zu bereinigen, und die Haushalte verschulden sich, da ihre Einkommen in der Krise gefallen sind.

In dieser Situation sollte der Staat mit zusätzlicher Neuverschuldung dafür sorgen, dass ausreichend Gesamtnachfrage gewährleistet ist. Es ist somit nicht im europäischen Interesse, dass die konservative deutsche Sparmentalität dem Rest Europas aufoktroyiert wird. Vielmehr wäre es notwendig, eine gesamteuropäische Debatte über die richtigen Ziele und Maßnahmen einer Wirtschaftspolitik für den Euroraum in Gang zu setzen. Dies kann nicht geschehen, solange nationale Debatten einseitig nach Europa exportiert werden.

Ansätze für eine demokratische Wirtschaftsregierung

Statt ein „europäisches Semester“ für europäische Mitgliedsstaaten einzuführen, in dem die Ministerialbürokratien der Mitgliedstaaten folgenlose Papiere auf kleinstem gemeinsamen Nenner fabrizieren, sollte die EU-Kommission sich darauf konzentrieren, europäische Wirtschaftspolitik aus einem Guss zu konzipieren und sie in einen europäischen Gesetzgebungsprozess einzuführen, der für alle Bürger und Staaten verbindlich ist. Die Kommission würde dadurch Schritt für Schritt in die Rolle einer Wirtschaftsregierung wachsen, und das ordentliche Gesetzgebungsverfahren bekäme die Grundlage einer demokratischen Kontrolle. Die Anwendungsbereiche sind vielfältig. Aus Platzgründen kann ich mich hier lediglich auf das Beispiel der Haushaltspolitik beschränken.

Man könnte beispielsweise die sogenannten Grundzüge der Wirtschaftspolitik (§136 des Lissabon- Vertrags) zum Hauptinstrument der Wirtschaftsregierung umfunktionieren und mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt verbinden. Heute ist dieses von Jacques Delors in den Maastricht-Vertrag eingebrachte Koordinationsinstrument nahezu bedeutungslos, weil ihm die rechtliche Verbindlichkeit fehlt. In der Zukunft könnten die Grundzüge nach Durchlaufen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens alle Mitgliedstaaten demokratisch verpflichten, dem europäischen Gesamtinteresse zu dienen.

Die zu einem makroökonomischen Rahmengesetz aufgewerteten Grundzüge könnten ein aggregiertes Gesamtdefizit für die gesamte Euro-Zone definieren, welches das Wirtschaftswachstum unterstützt, solange es an privater Nachfrage im Euroraum fehlt, und zugleich Kriterien definieren, wann das aggregierte Defizit ausgeglichen werden soll. Dieses Euro-weit bindende Gesetz würde durch den ordentlichen Gesetzgebungsprozess seine Legitimation erhalten. Auf diese Art und Weise würde die europäische Wirtschaftspolitik demokratisiert und aus den Klauen nationaler Sonderinteressen befreit.

Europäische Verschuldungszertifikate

Zugleich ist es notwendig, dafür zu sorgen, dass dieses europäische Gesetz auch korrekt angewandt wird. Alessandra Casella hat dafür einen interessanten Mechanismus vorgeschlagen: europäische handelbare Verschuldungszertifikate. (siehe Alessandra Casella, 2001. “Trade-able Deficit Permits” in: Brumila, A., Buti, M and Franco, D. 2001. The Stability and Growth Pact, The Architecture of Fiscal Policy in EMU. Palgrave, London.) Jeder Mitgliedsstaat erhält Verschuldungszertifikate, die ihm ein gewisses Verschuldungsvolumen erlauben, ähnlich wie Emissionszertifikate im Umweltschutz die CO2-Emissionen für einzelne Firmen regeln.

Das Gesamtvolumen der Euro-Verschuldung würde in Anbetracht der jeweiligen Konjunkturlage durch das makroökonomische Rahmengesetzt festgelegt; anschließend werden den Mitgliedstaaten spezifische Länderquoten zugeordnet, die das jeweilige Ländergewicht im Euro-Bruttosozialprodukt widerspiegeln. Eventuell könnten diese Quoten auch enger oder weiter gefasst werden, wenn ein Land das Schuldenziel von 60% über- oder unterschreitet. Da das Rahmengesetz den europäischen Gesetzgebungsprozess durchlaufen müsste, wäre damit eine demokratische Kontrolle der haushaltspolitischen Gesamtstrategie gegeben, während zugleich nationale Regierungen größtmögliche Spielräume für nationale Haushaltspolitik behalten. Das Europäische Parlament würde politische Wählerpräferenzen über eine rechte oder linke Wirtschaftspolitik repräsentieren, wohingegen der Europäische Rat die legitimen Interessen der Regierungen in den Gesetzgebungsprozess einbringen müsste. Europäische Haushaltspolitik wäre dadurch demokratischer legitimiert.

Mitgliedsstaaten, die keinen Bedarf für die ihnen zugeteilte Neuverschuldung haben, können ihre Zertifikate an andere Mitgliedstaaten verkaufen, wobei der Preis die Knappheit der Zertifikate widerspiegelt und die politischen Kosten transparent macht. Zugleich können die Verschuldungszertifikate sicherstellen, dass die Schuldengrenzen auch wirklich eingehalten werden. Anstatt, wie es heute gängige Praxis ist, nationale Regierungen durch ihre Kollegen kontrollieren zu lassen, könnte eine gesetzliche Regelung es Banken verbieten, Kredit an Regierungen zu geben, die keine Verschuldungszertifikate präsentieren können. Ein System handelbarer Verschuldungszertifikate ist somit ein eleganter Weg, effiziente Wirtschaftspolitik mit demokratischer Legitimität zu verknüpfen.

Lohnkosten im Euroraum

Eine weitere Gefahr für den Euroraum resultiert aus der Entwicklung von makroökonomischen Ungleichgewichten, die sich im Laufe der letzten 10 Jahre akkumuliert haben. Im Gegensatz zur Haushaltspolitik kann dieses Problem nicht durch die Gesetzgebung, wohl aber durch mehr Transparenz überwunden werden.

Die Europäische Kommission und etliche andere Beobachter haben die Wettbewerbsprobleme innerhalb der Euro-Zone auf Leistungsungleichbilanzgewichte zwischen dem Süden und Norden Europas reduziert. Leistungsbilanzdefizite sind aber nicht in allen Fällen negativ. Wenn ein Land rasches Wachstum und nachholende Entwicklung anstrebt, kann es durchaus sinnvoll sein, Leistungsbilanzdefizite in Kauf zu nehmen, um Investitionsgüter für den Wachstumsprozess zu importieren.

Nord-Süd-Gefälle 

Gefährlich wären Leistungsbilanzdefizite jedoch, wenn mangelnde Wettbewerbsfähigkeit und hohe Lohnstückkosten das Wirtschaftswachstum und Exporte dämpfen und zugleich zu hohen Importen führen würden. Dies ist in der Tat das Hauptproblem, mit dem sich die südeuropäischen Mitglieder des Euroraums konfrontiert sehen. Nationale Lohnverhandlungen berücksichtigen fast ausschließlich nationale Faktoren, ohne sich um die Konsequenzen ihres Verhaltens für die Wettbewerbsfähigkeit im Euroraum zu kümmern.

Im Süden Europas hat dies zu überdurchschnittlichen Lohnstückkostenanstiegen geführt, während im Norden, und insbesondere in Deutschland, die Lohnstückkosten seit den späten Neunziger Jahren systematisch unter den Euro-Durchschnitt gedrückt wurden. Deutschland ist heute zum kostengünstigen Standort innerhalb der Euro Zone geworden, wie ich in diesem Text ausgeführt habe.

Die Diskussion über deutsche Exporte

Die Deutschen sind stolz auf ihre Exporterfolge, die sich besonders in einem hohen Exportüberschuss niederschlagen. Nun ist nichts dagegen einzuwenden, dass die deutsche Industrie exportfähig ist. Es ist aber ein Problem für alle Europäer, ob mit oder ohne deutschen Pass, dass in Deutschland nicht ausreichend importiert und konsumiert wird. Jahrelange Lohnzurückhaltung und öffentliches Sparen haben dazu geführt, dass Deutschland zwei Drittel seines Exportüberschusses heute im Euro-Raum erzielt.

Exportüberschüsse sind aber nichts anderes als Kredite an den Rest Europas. Anders gesagt: die Deutschen sparen sich das Brot vom Mund ab und verleihen ihre Ersparnisse an ihre Nachbarn, die damit dann wieder ihre Produkte kaufen. Die deutsche Politik sollte sich die Frage stellen, ob es im Interesse der Deutschen und Europas liegen kann, dass Deutschland zum größten Kreditgeber der Europäischen Union geworden ist, statt durch eigenen Konsum seinen Lebensstandard zu erhöhen.

Ungleichgewicht der Lohnstückkosten

Nichtsdestoweniger liegt das wesentliche Problem der makroökonomischen Ungleichgewichte in den seit Beginn der Europäischen Währungsunion auseinanderdriftenden Lohnstückkosten. Lohnstückkosten ergeben sich aus dem Verhältnis vom Nominallohn zur Produktivität. Wenn die Löhne hoch sind und die Produktivität niedrig ist, bremsen Lohnstückkosten die Wettbewerbsfähigkeit. Insbesondere Portugal, Spanien und Griechenland gehören heute zu den teuersten Standorten in Europa, während Deutschland, Österreich, Finnland am billigsten sind.

Für den gesamten Euroraum kompensieren sich diese beiden Tendenzen jedoch, so dass die Lohnstückkostenanstiege für die Euro-Zone als Ganzes ein halbes Prozent unter dem Inflationsziel der EZB geblieben sind und somit zur Preisstabilität im Euroraum beitragen. Dies macht es der europäischen Geldpolitik unmöglich, auf die unterschiedlichen Kostensteigerungen zu reagieren. Denn wenn die durchschnittlichen Lohnstückkosten über das Inflationsziel steigen würden, wäre dies ein Anlass, die Zinsen zu erhöhen und im umgekehrten Fall zu senken.

Die Goldene Lohnregel

Da sich Nord und Süd jedoch kompensieren, bleibt die Geldpolitik neutral, während der Norden und der Süden auseinanderdriften. Um solche Entwicklungen zu vermeiden, wurde unter deutscher Rats-Präsidentschaft 1999 der sogenannte Makroökonomische Dialog eingeführt, ein weitgehend vertrauliches Gespräch zwischen Sozialpartnern, Finanzministern und der Europäischen Zentralbank. Dieser Dialog hat eine „goldene Lohnregel“ formuliert, die dazu beitragen soll, dass die Gesamtentwicklung der Euro-Zone mit den Zielen der europäischen Geldpolitik vereinbar bleibt, und dass einzelne Mitgliedsstaaten nicht systematisch Wettbewerbsvor- oder Nachteile akkumulieren.

Diese Regel sagt: Nominallöhne sollten nicht mehr steigen, aber auch nicht weniger, als das Wachstum der Arbeitsproduktivität plus dem 2% Inflationsziel der EZB. Leider ist diese Regel nicht hinreichend respektiert worden. Ein Überwinden der Ungleichgewichte zwischen Nord und Süd erfordert höheres Produktionswachstum, insbesondere in Italien, Spanien und Portugal

Eine Reform des Makroökonomischen Dialogs ist notwendig. Die Diskussionen des Dialogs bleiben der Öffentlichkeit verborgen und nationale Lohnverhandlungen ignorieren die externen Effekte nationaler Abschlüsse auf die Eurozone. Da der makroökonomische Dialog hinter verschlossenen Türen stattfindet, wäre zu überlegen, ob eine höhere Transparenz der Lohnentwicklung und der wirtschaftlichen Entwicklung in Europa dadurch hergestellt werden könnte, dass der makroökonomische Dialog von den Finanzministern (Ecofin Rat) zum Europäischen Parlament verschoben wird. Dort könnte er im Rahmen der Diskussionen des Wirtschafts- und Finanzausschusses und den regelmäßigen Anhörungen der EZB-Präsidenten eine angemessene Rolle finden.

Die Außenrepräsentation der Euro-Zone

Eine weitere wichtige Aufgabe für die Europäische Wirtschaftsregierung ist eine einheitliche Repräsentation und Entscheidungshoheit für die außenwirtschaftlichen Beziehungen der EU und des Euroraums. Dies gilt insbesondere für die Wechselkurspolitik gegenüber dem US-Dollar oder asiatischen Währungen. Im gegenwärtigen Kontext ist Europa unfähig, eine kohärente Außenwirtschaftsstrategie zu entwickeln.

Der Euro ist durch die Griechenland-Krise geschwächt und wird es auch auf absehbare Zeit bleiben. Denn angesichts der europäischen Sparbemühungen durch Regierungen, Haushalte und Unternehmen muss der Gleichgewichtswechselkurs niedriger liegen als in den letzten Jahren – wahrscheinlich nahe bei der Parität 1€=1$. Ein schwacher Euro bedeutet aber, dass Europa mittelfristig Exportüberschusse erzielen wird. Dadurch wird das Management der globalen Weltwirtschaft immens erschwert.

Die USA haben jahrelang auf Pump gelebt, und dies war eine der Ursachen der Finanzkrise. Heute müssen sie dringend ihre Handelsbilanz ausgleichen. China hat auf der anderen Seite das US-amerikanische Defizit durch seine Exportüberschüsse finanziert (ähnlich wie Deutschland die Südländer im Euroraum). Diese Exportstrategie ist der Motor seiner aufholenden Entwicklung, und es wäre ein fundamentaler Fehler, das chinesische Wachstum durch eine übermäßige Aufwertung des Renminbi abzuwürgen. Aber wenn Europa nun selbst zur Überschussökonomie wird, dann stellt sich die Frage, wer eigentlich die Weltproduktion absorbieren soll.

Darauf gibt es bisher keine Antwort. Die Folge wird eine neue weltweite Rezession und Wachstumsstagnation sein. Diese Situation ist auf Dauer unhaltbar und wird zweifelsohne zu einer neuen Krise führen, gegen die Europa in keiner Weise gewappnet ist. Ohne Wirtschaftregierung fehlen dem Euroraum die Instrumente, auf diese Herausforderung zu reagieren. Europa wird dann auch in der G20 keine konstruktive Rolle spielen können. Schon heute blockiert Europas aufgeblasene Bürokratie sinnvolle Entscheidungen. Eine einheitliche Außenvertretung durch eine demokratische Wirtschaftsregierung könnte Europa endlich zu einem ernstzunehmenden Partner in der Welt werden lassen.

Zusammenfassung

Europa steht am Scheideweg. Entweder es entscheidet sich für einen weiteren wichtigen Schritt zu mehr Integration und Demokratie, oder es wird scheitern. Die Einigung Europas ist ohne Übertreibung das größte Friedensprojekt der Menschheit. Sie hat die Versöhnung nach dem Zweiten Weltkrieg und ein halbes Jahrhundert Frieden auf dem Kontinent ermöglicht, eine historisch einzigartige Errungenschaft. Niemals zuvor gab es auf dem Kontinent eine so lange Friedenszeit.

Die europäische Einigung ist auch ein Vorbild für viele andere Nationen geworden, wie Konflikte zwischen Nationalstaaten zu lösen sind. Heute stellt sich allen Europäern eine neue und vielleicht noch größere Herausforderung, nämlich die Europäische Union in eine echte Demokratie zu transformieren.

Europa braucht ein politisches Rahmenwerk, welches auf Dauer tragfähig ist, und dies kann nur geschehen, wenn die wirtschaftliche Integration durch eine politische Union mit voller demokratischer Legitimation ergänzt wird. Europas Bürger sind die Eigentümer der gemeinschaftlichen europäischen Güter. Sie müssen das Recht haben, darüber debattieren und entscheiden zu dürfen, wie diese öffentlichen Güter verwaltet und regiert werden sollen.

Die nationalen Mitgliedsstaaten der europäischen Union sind dazu alleine nicht fähig. Die fortschrittliche Antwort auf Europas Probleme muss es sein, Europa eine demokratische Regierung zu geben, wie dies im Grundsatzprogramm der SPD auf dem Hamburger Parteitag niedergeschrieben worden ist. Der politische Kampf für Europa ist deswegen auch ein Kampf gegen Zynismus, Nationalismus, und Chauvinismus. Deutschland hat eine Schlüsselrolle, um Europa wieder voran zu bringen. Denn wenn Deutschland, wie in den letzten Monaten, zu einem unkooperativen Partner in Europa wird, zerbricht das Einigungswerk. Es ist an der Zeit, dass wir Deutschlands europapolitische Orientierung neu definieren.

Es lebe die europäische Republik!

 

Ausführlicher mit dem EU-Lohngefälle und dem Makroökonomischen Dialog beschäftigt sich dieses Papier des Autors.