Europa & die Welt Innovation & Nachhaltigkeit Debattenbeitrag

Die „unverbindlichen“ Energiesparziele der Europäischen Union




Der Mitte November von der Europäischen Kommission vorgelegte Review der EU-Energiestrategie hat eine aufgeregte Debatte um eine mögliche Abkehr von den energiepolitischen Zielen der EU ausgelöst. Gestützt auf Aussagen von NGO-Vertretern und Umweltpolitikern war in vielen Medien zu lesen, die Europäische Union habe ihr ursprüngliches Ziel, bis zum Jahr 2020 mindestens 20 Prozent ihres Energieverbrauchs einzusparen, klammheimlich aufgegeben.


Das ist nicht ganz richtig. Denn: Das Ziel hat in dieser Form nie wirklich existiert, wenn auch die Kommunikationsabteilungen der EU-Institutionen dies permanent behaupten. Schon der beim Brüsseler „Energie- und Klimagipfel“ im März 2007 unter deutschem Ratsvorsitz verabschiedete Energieaktionsplan bleibt in seiner Zielbestimmung außerordentlich vage. Er besagt lediglich, dass „die Energieeffizienz in der EU erhöht werden muss, damit […] das Ziel, 20 Prozent des EU-Energieverbrauchs gemessen an den Prognosen für 2020 einzusparen, erreicht wird“.

Der Energieaktionsplan gibt aber nicht an, welche Prognosen die Berechnungsgrundlage für das Einsparziel bilden sollen. Dies bedeutet zum einen, dass von den 27 Staats- und Regierungschefs keineswegs eine 20-prozentige Reduktion des gegenwärtigen (beziehungsweise damaligen) Energieverbrauchs vereinbart worden ist, sondern lediglich eine entsprechende Reduktion des für das Jahr 2020 ursprünglich prognostizierten Verbrauchs. Zum anderen lässt der Energieaktionsplan – nicht anders als alle seither veröffentlichten Dokumente zu diesem Thema – völlig im Dunkeln, wie das maßgebliche Einsparziel konkret lautet oder wie es zu errechnen wäre.

Da bisherige Prognosen von einem weiteren Anstieg des Energieverbrauchs in der EU-27 ausgingen, hat die Wahl des Bezugsjahres 2020 logischerweise zur Folge, dass der gegenüber dem gegenwärtigen Ist-Zustand zu erreichende Einsparwert unter 20 Prozent liegen muss. Legt man die zum Zeitpunkt der Veröffentlichung des Energieaktionsplans gültige Version des regelmäßig fortgeschriebenen Baseline-Szenarios der Generaldirektion Energie und Verkehr (DG TREN) zugrunde, so beträgt die Differenz zwischen der um 20 Prozent reduzierten Prognose für 2020 und dem von EUROSTAT für das Jahr 2006 ermittelten realen Primärenergieverbrauch nur 15,8 Prozent.

Nur: Bis heute ist das fast niemandem aufgefallen, weil alle sich auf die Verlautbarungen der EU verlassen haben. Die Skandalisierung geht aber dennoch in die falsche Richtung. Denn was ebenfalls kaum bekannt ist: Wie auch immer die konkrete Einsparmarke lauten mag, es handelt sich nur um ein so genanntes „indikatives“ Ziel. Im Gegensatz zu der bis zum Jahr 2020 ebenfalls geplanten Senkung der Treibhausgasemissionen um 20 Prozent oder des Ausbaus der erneuerbaren Energieträger auf einen Anteil von 20 Prozent, soll die angestrebte Senkung des Energieverbrauchs nicht verbindlich sein. Wenn die Mitgliedstaaten die Einsparzielmarke verfehlen, kann das von der Kommission und dem Europäischen Gerichtshof nicht sanktioniert werden.

Indikative Ziele sind eine Spezialität der EU-Gesetzgebung. Wenn sich Mitgliedsstaaten und Europaparlament im Gesetzgebungsverfahren nicht auf eine – in der Regel von der Kommission vorgeschlagene – verbindliche Zielmarke einigen können, dann müssen die Akteure nicht die Zahl selbst verändern, sondern nur ihren Charakter. Der Vorteil für die politische Kommunikation liegt auf der Hand. . Man behält die hohe Zahl bei, wodurch das Ziel weiterhin beeindruckend aussieht. Gleichzeitig beraubt man die Zielvorgabe aber ihrer realen Steuerungswirkung.

Was bleibt, ist das vage Versprechen, dass die Zielmarke irgendwann einmal verbindlich gemacht wird, etwa wenn politische Fortschritte ausbleiben. Im Bereich der Energieeffizienz ist das jetzt schon absehbar. Dementsprechend ist es vordringlich, dass die Kommission im Jahr 2009 die Initiative ergreift, um das Einsparziel endlich „verbindlich“ zu machen.

Dafür sprechen nicht nur ökologische Gründe. Die Kernaussage des im November von der Kommission vorgelegten »Energy Security and Solidarity Action Plan« lautet: Der Aufbau einer nachhaltigen und hocheffizienten Energieversorgung stellt die zentrale Voraussetzung für die Gewährleistung der europäischen Versorgungssicherheit dar. Mit einer vollständigen Implementierung der Zielvorstellungen zur Senkung der Treibhausgasemissionen, zum Ausbau der erneuerbaren Energien sowie zur Verbrauchseinsparung könnte der bislang vorhergesagte rasante Anstieg der Importe fossiler Brennstoffe vermieden werden. Selbst bei Fortschreibung der gegenwärtigen Ölpreise würde der absolute Importbedarf bis zum Jahr 2020 nur noch unwesentlich steigen. Unter den Bedingungen eines sehr viel wahrscheinlicheren Ölpreisanstiegs würden die Ölimporte – trotz eines starken Rückgangs der europäischen Öl-, Gas und Kohleförderung – sogar leicht sinken.

Es liegt auf der Hand, dass Einsparungen beim Verbrauchder sinnvollste und meist auch günstigste Weg sind, um den Importbedarf an fossilen Energieträgern auf einem vertretbaren Niveau zu halten. Schon in der Vergangenheit hat eine kontinuierliche Verbesserung der Energieproduktivität (Energieeinsatz je Einheit des Bruttoinlandsprodukts) einen positiven Beitrag hierzu geleistet, die entsprechenden Potenziale sind jedoch noch lange nicht ausgeschöpft. Besonders in Mittel- und Osteuropa besteht in dieser Frage noch großer Nachholbedarf. Dies gilt nicht nur für private Endverbraucher, sondern auch für industrielle Prozesse sowie die Produktion und Bereitstellung von Elektrizität.

Statt das das gewünschte Ergebnis verbindlich festzuschreiben und es den jeweiligen Mitgliedstaaten zu überlassen, wie sie die ungefähr 20-prozentige Reduktion realisieren, hat sich die EU für eine Regulierung der Energieeffizienzstandards entschieden. Wenngleich es sinnvoll ist, diese Eingriffe auf europäischer Ebene vorzunehmen, liegt der Nachteil dieses Vorgehens doch auf der Hand. Die Standards müssen für jede einzelne Produktgruppe separat festgelegt werden, zum Beispiel durch den Ökodesign-Regulierungsausschuss, der dies im laufenden Jahr erstmals für 5 Produktgruppen (u.a. Standby-Schaltungen oder Glühbirnen) diskutiert hat und dessen Vorgaben 2009 in Kraft treten sollen. Neueste Vorschläge der Kommission betreffen eine Verschärfung der Gebäudeeffizienzrichtlinie und die Verbesserung der Energieeffizienz-Kennzeichnungen.

Eine kontinuierliche Steigerung der Effizienz führt in jedem Fall zu relativen Verbrauchseinsparungen, in wachsenden Volkswirtschaften jedoch nicht zwingend auch zu absoluten Einsparungen. Der Spareffekt einer solchen Vielzahl an Einzelmaßnahmen ist im voraus kaum zu quantifizieren, zumal private Endverbraucher paradoxerweise dazu neigen, als effizient gekennzeichnete Geräte auch intensiver zu nutzen. Energieverbrauchssektoren, in denen weitgehende Fortschritte nur durch systemische Veränderungen zu erreichen wären (z.B. bei der Makro-Organisation des Personen- und Güterverkehrs), werden vom produktzentrierten Effizienzansatz der EU nur unzureichend beeinflusst.

Es wäre deshalb um einiges effizienter, wenn sich die EU bei der politischen Steuerung des Energieverbrauchs nicht so sehr auf den Weg konzentrieren würde (Steigerung der Energieeffizienz), sondern primär auf das Erreichens des Ziels (quantifiziertes Einsparvolumen). Bindende Verpflichtungen für alle EU-Mitgliedstaaten würden diesen weitaus mehr Engagement abverlangen, als sie bisher zu zeigen bereit sind. Und das ist dringend notwendig.

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Dieser Beitrag ist eine aktualisierte und erweiterte Fassung eines Textes, der ursprünglich bei CARTA erschienen ist, einem Experten-Blog für Politik, Medien und Ökonomie.