Europa & die Welt Debattenbeitrag

Eine demokratische Wirtschaftsregierung für Europa! Intergouvernementalismus – das Kernproblem der Europäischen Union



Der Euro steckt in seiner tiefsten Krise seit Beginn der europäischen Währungsunion im Jahr 1999. Diese Krise hat politische Gründe. Ein Zerbrechen des Euroraums mit dramatischen Konsequenzen für die europäische Wirtschaft, für Beschäftigung und Wohlstand kann nicht länger ausgeschlossen werden. Europas Sozialmodel wäre am Ende. Diese Entwicklung ist sicher nicht unaufhaltsam, aber die Engstirnigkeit chauvinistischer Nationalismen birgt das Risiko, dass sich eine solche Entwicklung als unbeabsichtigte Folge intergouvernementalen Handelns ergeben könnte, ähnlich wie die Nationalstaaten in den Ersten Weltkrieg hineingeschlittert sind, obwohl ihn niemand wollte. In diesem Essay werde ich zunächst in Teil I die tieferliegenden, in der europäischen Regierungsform begründeten Ursachen der gegenwärtigen Eurokrise analysieren und dann in Teil II Vorschläge für eine demokratische Wirtschaftsregierung skizzieren.


Teil I: Intergouvernementalismus – das Kernproblem der Europäischen Union

Die dubiosen Praktiken der Karamanlis-Regierung und die hohe Verschuldung der Hellenischen Republik infolge der Finanzkrise und weltweiten Rezession waren Anlass und Auslöser der Eurokrise, da sie die Tragfähigkeit der Haushaltsdefizite in Frage stellten. Aber erst das verantwortungslose Krisenmanagement der deutschen Bundesregierung hat die lokale Krise Griechenlands zum europäischen Flächenbrand werden lassen. Widersprüchliche Aussagen führender Politiker, Doppelzüngigkeit gegenüber Europa und nationalistischer Chauvinismus haben die Finanzmärkte verunsichert und dadurch risikovermeidende Portfolioumschichtungen hervorgerufen. Spekulanten und Zocker sind dann auf diesen Zug aufgesprungen und haben die Entwicklung verschärft.

Aber letztendlich leidet Europa weniger an seinen Finanzmärkten als an seiner intergouvernementalen Regierungsform, die das Gesamtinteresse der Bürger immer dem Partikularinteresse der Regierungen unterordnet. Die öffentlichen Güter und Interessen, die alle europäischen Bürger gemeinsamen miteinander teilen, werden auf diese Weise systematisch beschädigt. Kein Wunder, dass der Euro-Pessimismus zunimmt, und populistische Parteien Wahlen gewinnen. Reformen, die die Finanzmärkte unter strengere Aufsicht stellen, mögen die akute Krise abmildern, aber sie packen das Übel nicht an der Wurzel an.

Eine bessere Antwort wäre es, die Verwaltung von europäischen gemeinsamen Gütern einer europäischen Regierung zu unterstellen, die die Interessen aller betroffenen Bürger repräsentiert und ihnen gemeinsam das Recht gibt, darüber zu entscheiden, wie sie diese gemeinsamen Güter regieren wollen. Kurz, Europa braucht eine demokratisch legitimierte Wirtschaftsregierung.

Das collective action problem

Ökonomen und Politikwissenschaftler bezeichnen es als collective action problem, wenn öffentliche Güter, die einer größeren Gruppe von Teilnehmern zugutekommen, kooperatives Verhalten erfordern, um effizient verwaltet zu werden, aber individuelle Eigeninteressen die Kooperation blockieren (siehe Mancur Olson, 1965, The Logic of Collective Action, Harvard University Press). Dies ist das Grundproblem der Europäischen Union. Die europäische Integration hat seit Jahrzehnten eine hohe Anzahl von öffentlichen Gütern geschaffen, die allen europäischen Bürgern zugutekommen. Insbesondere in der Währungsunion hat die Anzahl gemeinsamer Güter enorm zugenommen, man denke nur an Zinsen, Inflation und Wechselkurse. Der Euroraum ist in der Tat zur Schicksalsgemeinschaft seiner Bürger geworden.

Im gegenwärtigen System der europäischen Governance werden diese gemeinsamen Güter im Wesentlichen durch die Mitgliedstaaten verwaltet. Aber dieses System funktioniert nur bedingt. In einigen Politikfeldern erzielt freiwillige Politikkoordination gute Erfolge, in anderen Bereichen scheitert sie jämmerlich. Freiwillige Kooperation funktioniert nur für sogenannte inklusive öffentliche Güter, wenn jede Regierung offensichtliche Vorteile aus dem kooperativen Verhalten zieht. So haben die nationalen Regierungen in der ersten Phase der europäischen Integration aktiv dazu beigetragen, das europäische Gemeinwohl zu verbessern, da es auch ihrem Eigeninteresse diente.

Beispielsweise hat der Binnenmarkt die Wirtschaftskraft jedes einzelnen Mitgliedsstaates gestärkt. Wenn es in einigen Sektoren Verlierer gab, konnten sie durch die nationalen Sozialsysteme kompensiert werden. Die Mitgliedsstaaten waren deshalb freiwillig bereit, die notwendigen Binnenmarktreformen durchzuführen. Selbst die europhobe Margaret Thatcher hat mitgespielt.

Aber diese inklusive Logik hat ihre integrative Kraft weitgehend verloren. Es gibt eine wachsende Gruppe von öffentlichen Gütern, bei denen einige Regierungen ihre Interessen auf Kosten anderer durchzusetzen suchen, oder sogar das Gegenteil dessen tun, was im Gemeininteresse liegt. Solche Politikfelder bezeichnet man als exklusive öffentliche Güter. Insbesondere die makroökonomische Politikkoordinierung in der Währungsunion ist ein Paradebeispiel für solche Güter. Sie heißen „exklusiv“, da es notwendig ist, unkooperatives Verhalten zwischen Regierungen auszuschließen, um diese Güter wohlstandsmehrend für die Bürger zu verwalten. Die Frage ist: wie kann unkooperatives Verhalten ausgeschlossen werden?

Wohin steuert die Kanzlerin?

Bundeskanzlerin Merkel hat sich in ihrer Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag vom 17. März 2010 eindeutig für die reaktionärste aller Antworten entschieden. Im Hinblick auf Griechenland hat sie eine Vertragsänderung gefordert, die den Ausschluss eines Mitgliedslandes aus dem Euroraum möglich macht. Mit anderen Worten, statt unkooperatives Verhalten von Regierungen auszuschließen, sollen ganze Länder und ihre Bürger ausgeschlossen werden – frei nach der Devise: „mitgefangen, mitgehangen“. Dieser Vorschlag schadet nicht nur Griechen, sondern auch Deutschen und allen europäischen Bürgern, wie ich ausführlich bereits hier dargelegt habe. Er stellt das gesamte Europäische Integrationsprojekt in Frage. Statt Frieden, Solidarität und Völkerverständigung zu fördern, würde ein Ausschluss von Mitgliedsstaaten altem Nationalismus und Chauvinismus wieder Tür und Tor öffnen.

Nichtsdestoweniger ist die Steuerung von exklusiven öffentlichen Gütern eine echte und neue Herausforderung für Europa. Das Problem resultiert aus der intergouvernementalen Art, Europa zu regieren, da die Regierungen einzelner Mitgliedstaaten immer nur partielle Interessen einzelner Gruppen „ihrer“ Bürger bedienen können, wohingegen die effiziente Verwaltung von europäischen Gütern ein gemeinsames Interesse aller Bürger darstellt. Diese Partikular-interessen blockieren die Durchsetzung des Gemeininteresses und beschädigen dadurch das Wohl jedes einzelnen Bürgers.

Die Eurokrise ist ein Beispiel für collective actions problems bei exklusiven öffentlichen Gütern. Zuerst hat die griechische Regierung jahrelang eine unverantwortliche Finanzpolitik geführt und kriminellerweise Statistiken gefälscht, da sie glaubte, auf diese Weise Wahlen gewinnen zu können. Sie profitierte von niedrigen Zinsen, die durch die Haushaltsdisziplin der Nachbarstaaten bedingt waren. Aber diese Trittbrettfahrerei hatte verheerende Auswirkungen für den Euro, ein gemeinsames öffentliches Gut aller Bürger im Euroraum.

Zwischen Griechenland-Krise und NRW-Wahl

Als dann die neue Regierung Papandreou die Tatsachen offenlegte und eine neue Politik einschlagen wollte, brauchte sie die Unterstützung anderer Mitgliedstaaten. Solidarisches Verhalten hätte allen Mitgliedern des Euroraums genützt, da es den Euro stabilisiert hätte. Aber die deutsche Bunderegierung hat sich dem im Hinblick auf die Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen am 9. Mai verweigert, da sie glaubte, das Interesse der deutschen Steuerzahler über das der europäischen Bürgern stellen zu können. Dabei hat Schwarz-Gelb ignoriert, dass die deutschen Steuerzahler auch europäische Bürger sind und nun die Folgen dieses Handelns schmerzlich erleiden müssen.

Die Finanzmärkte haben auf diese Inkonsistenzen mit einer Nervosität reagiert, die zunehmend das gemeinsame europäische Einigungswerk in Frage stellt. Die Politik der Bundesregierung hat somit allen Europäern Schaden zugeführt, einschließlich der Europäer, die in Deutschland Steuern zahlen. Die Einzelinteressen der Regierungen in Deutschland und Griechenland haben sich somit als ein Hindernis zur Erreichung eines optimalen Gesamtinteresses erwiesen. Sollte man deshalb mit Frau Merkel schlussfolgern, dass auch Deutschland aus dem Euro ausgeschlossen werden muss?

Europäische Wirtschaftsregierung ohne Demokratie?

Unkooperatives Verhalten bei exklusiven öffentlichen Gütern zu verhindern, erfordert eine einheitliche politische Autorität, die legitimiert ist, Entscheidungen im Gesamtinteresse zu treffen. Nur so lassen sich die Blockaden von Partikularinteressen überwinden. Im Bereich der Geldpolitik ist dies sehr erfolgreich durch die Gründung der Europäischen Zentralbank gelungen. Für die anderen ökonomischen Interessen fehlt hier jedoch ein entsprechendes Pendant.

Die französische Regierung hat deswegen immer wieder vorgeschlagen, eine europäische Wirtschaftsregierung einzusetzen. Leider hat sie diesen Vorschlag niemals konkretisiert, und es ist bis heute unklar, wie eine solche Regierung aussehen sollte. Insbesondere in Deutschland hat man vermutet, dass Frankreich selbst diese Regierung sein wollte. In Anbetracht der Dringlichkeit etwas gegen den Vertrauensverlust des Euros zu unternehmen, ist Bundeskanzlerin Merkel vergangene Woche auf den französischen Zug gesprungen und hat sich bereit erklärt, den französischen Vorschlag zu übernehmen. Merkel und Sarkozy wollen nun Europa auf den Stand eines vor-demokratischen ancien régime zurückdrehen.

Unterschiedliche Konzepte

Frei nach Louis XIV (L‘Etat, c’est moi!) hat Frau Merkel erklärt: „Die Wirtschaftsregierung sind wir“ – nämlich der Europäische Rat von 27 Mitgliedstaaten. Auf Grund der collective action-Probleme ist dies die beste Garantie dafür, dass die Euro-Zone niemals effizient verwaltet werden wird. Wohlstandsmehrende Politik aus einem Guss, insbesondere für die exklusiven Gemeinschaftsgüter, die mit dem Euro entstanden sind, ist mit freiwilliger Kooperation von 27 Staaten so gut wie unmöglich. Jeder weiß das, niemand sagt es.

Die Europäische Kommission hat eine andere Antwort parat. Sie will europäische Wirtschaftspolitik stärker zentralisieren. Insbesondere ein „europäisches Semester“ soll es Mitgliedsstaaten ermöglichen, ihre Wirtschaftspolitik besser miteinander abzustimmen. Außerdem fordert die EU-Kommission stärkere Sanktionen bereits im Vorfeld von möglichen Fehlentwicklungen. Diese Forderungen sind aus technokratischer Sicht zu rechtfertigen, obwohl man sich fragen sollte, warum frühere technokratische Projekte, wie zum Beispiel die Lissabon-Strategie, gescheitert sind. Näheres zum Scheitern dieser Strategie finden Sie hier.

Schlimmer ist jedoch, dass der Kommissionsvorschlag mit europäischen Vorstellungen von Demokratie und politischer Legitimation nicht vereinbar ist. Seit der amerikanischen Revolution gehört es zu den Grundnormen moderner Politik, dass Wirtschaftpolitik ohne demokratische Legitimation unmöglich ist („no taxation without representation“). Die europäische Art der Koordinierung von Wirtschaftpolitik durch intergouvernementale Zusammenarbeit verletzt genau diesen Grundsatz.

Demokratische Defizite

Zwar ist es richtig, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten demokratisch gewählt sind, aber ihr Mandat ist immer partiell auf nationale öffentliche Güter orientiert. Politische Entscheidungen einschließlich ihrer steuerlichen Konsequenzen werden nicht von den Bürgern als Ganzes entschieden, sondern werden von Behörden und Beamten nationaler Regierungen ausgehandelt und von den politisch gewählten Vertretern abgenickt. Einzelne Entscheidungen werden zudem blockiert, wenn sie dem engen Interesse einer Regierung widersprechen.

Nationale Parlamente, die theoretisch die Repräsentanten der Bürger sind, können nicht zu einer demokratischen Legitimationsbildung im europäischen Kontext beitragen, da erstens ihre eigene Legitimation immer nur auf nationalen Wahlen basiert , und zweitens nationale Wahlen von nationalen Interessen und nicht vom europäischen Gesamtinteresse dominiert werden. Solange die (macht-)politisch relevanten Wahlen national bleiben, ist es auch unmöglich, dass Wahlen zum Europaparlament eine europaweite Öffentlichkeit herstellen.

Dies wird sich erst ändern, wenn die Bürger Europas gemeinsam über alternative Regierungsprogramme abstimmen können. Hinzu kommt, dass die intergouvernementale Regierungsform nationalstaatliche Demokratie aushöhlt. Wenn Regierungen einen Kompromiss mit ihren Partnern im europäischen Kontext gefunden haben, müssen die nationalen Parlamente dieser Gesetzgebung zustimmen und haben keine Möglichkeit, solche Gipfelbeschlüsse zu verändern. Denn anderenfalls verlöre eine Regierung ihre Legitimation als Verhandlungspartner im Europäischen Rat.

Dieses System schafft systematisch ein demokratisches Defizit. Die Bürger fühlen sich nicht länger in und durch Europa repräsentiert. Intergouvernementalismus fördert somit Euro-Skeptizismus und politische Frustration. Diese Art, Europa zu regieren, ist die beste Garantie dafür, das europäische Einigungsprojekt zu ruinieren.

Eine Änderung der EU-Verträge ist nicht notwendig

Die Antwort auf diese Probleme kann also nicht stärkere intergouvernementale Koordinierung sein, da dies an den Eigeninteressen einzelner Regierungen scheitern muss. Auch schärfere Sanktionen sind keine Lösung, da sie keine demokratische Legitimation durch die Bürger haben. Mehr Europa ohne ein Mehr an Demokratie steht auf verfassungsrechtlich wackeligen Füßen. Diese von der Kommission und Europäischem Rat eingeschlagene Strategie wird letztlich am wachsenden demokratischen Defizit scheitern. Hingegen wäre die richtige Antwort eine echte europäische Wirtschaftsregierung, die sich auf die volle Legitimation aller europäischen Bürger stützen könnte. Europa hat den Punkt seiner Entwicklung erreicht, an dem Demokratie zu einer notwendigen Bedingung seiner Funktionsfähigkeit geworden ist.

Eine demokratische Wirtschaftsregierung erfordert keine neue Vertragsordnung oder gar eine europäische Verfassung, sondern ist bereits im Kontext des Lissabon-Vertrags möglich. Dieser Vertrag hat einen demokratischen Gesetzgebungsprozess eingeführt, in dem Gesetze (insbesondere Direktiven) in Zusammenarbeit von Europäischer Kommission, Rat und Europäischem Parlament erstellt werden. Dies bedeutet, dass die „ordentliche Gesetzgebung“ nach § 289 und 294 sich auf die volle Legitimation einer Bürgervertretung durch das Europäische Parlament stützen kann, während zugleich die Exekutivinteressen der einzelnen Regierungen in den Mitgliedstaaten in den Entscheidungsprozess einbezogen werden. Dieses Gesetzgebungsverfahren verbindet somit die Möglichkeit effizienterer Regierung mit demokratischer Legitimität.