Progressive Mehrheit Debattenbeitrag

Düsseldorfer Verhältnisse. Das ungelöste Problem der Koalitionsbildung in den Ländern



Die Republik schaut gebannt auf Nordrhein-Westfalen. Wäre die Euro-Krise nicht gewesen, hätte die komplizierte Regierungsbildung an Rhein und Ruhr wohl alle anderen innenpolitischen Ereignisse überschattet. Das Ergebnis der Wahl vom 9. Mai ist ein déja vu: Der Wähler hat gesprochen, aber man weiß nicht genau, was er gesagt hat. Nach der Zäsur der Bundestagswahl 2005 hatten die Parteien viereinhalb Jahre Gelegenheit, sich auf die Wirklichkeit des Fünfparteiensystems einzustellen. Sonderlich weit gekommen sind sie in ihrer Öffnung für neue Koalitionsformate nicht.


Drei Aspekte des Wahlergebnisses müssen festgehalten werden. Erstens hat sich gezeigt, dass selbst unter exzeptionellen Bedingungen eine eigene Mehrheit für Rot-Grün nicht erreichbar ist. Beide Parteien haben bei der Landtagswahl von einer Kombination günstiger Umstände profitiert, die in dieser Form wahrscheinlich nicht auf künftige Wahlen übertragbar sein wird. Nicht nur, dass der dramatische, von der Griechenland-Krise noch angeheizte Ansehensverfall der schwarz-gelben Bundesregierung für kräftigen bundespolitischen Rückenwind sorgte. Auch landespolitisch sah sich die Opposition eher unverhofft obenauf, nachdem Ministerpräsident Rüttgers und die CDU durch eine Kette politischer Peinlichkeiten und Affären in Straucheln gekommen waren. Dass Hannelore Kraft den Amtsbonus des Ministerpräsidenten in einem furiosen Aufholrennen vollständig neutralisierte, macht das Ausmaß des Vertrauensverlustes der Landesregierung deutlich. Politikinhaltliche Gründe kamen hinzu. Der Bedeutungsanstieg der Schulpolitik, der mit den Konsequenzen der Pisa-Reformen zu tun hat und schon bei zurückliegenden Landtagswahlen zu Lasten der (überwiegend schwarz-gelb dominierten) Landesregierungen ging, sollte sich erneut gegen die Regierungsparteien kehren. Anders als 2005 gelang es der SPD, die Union in den Kompetenzwerten bei der Schul- und Bildungspolitik zu überflügeln. Und auch bei den Imagewerten konnte sich die Opposition gegenüber der vorangegangenen Wahl deutlich verbessern.

Dass es am Ende dennoch nicht reichte, mag mit Blick auf die wenigen Stimmen, die für das entscheidende 91. Mandat fehlten, tragisch sein. Ein Wahlsieg von Rot-Grün hätte allerdings an der strukturellen Asymmetrie des Parteiensystems nichts geändert, die durch das Hinzutreten der Linkspartei als fünfte gesamtdeutsche Kraft entstanden ist. Mit Blick auf den Bund wichtiger als das gute Abschneiden von Rot-Grün ist insofern der Stimmenzuwachs der Linken. Trotz ihrer neuen Freiheit als Oppositionspartei und den programmatischen Korrekturen an Hartz IV schaffte es die SPD nicht, den Einzug des unliebsamen Konkurrenten in den Landtag zu verhindern. Die Linke erhielt zwar weniger Stimmen als bei der Bundestagswahl in Nordrhein-Westfalen, konnte ihre Stellung als fünfte Partei aber eindrucksvoll behaupten. Auf der Bundesebene ist diese Stellung ohnehin nicht gefährdet, da die Partei aufgrund ihrer Bastionen in den neuen Bundesländern gesamtdeutsch mit besseren Ergebnissen rechnen kann als im Durchschnitt der Westländer.

Der zweite Aspekt bezieht sich auf die Konsequenzen des Wahlergebnisses für die Koalitions- und Regierungsbildung. Reicht es für die Wunschkoalitionen „Schwarz-Gelb“ und „Rot-Grün“ arithmetisch nicht, kommen vier Optionen in Betracht.

  1. Die Union könnte mit den Grünen oder die SPD mit der FDP eine kleine Zweierkoalition bilden. Voraussetzung ist, dass die Parteien zusammen über eine Mehrheit verfügen. Für Schwarz-Grün gaben die Umfragen in NRW eine solche Mehrheit lange Zeit her, weshalb vor der Wahl über ein Zusammengehen beider Parteien offen spekuliert wurde. Mit dem schwachen Wahlergebnis der Union sollten sich diese Überlegungen erübrigen.
  2. SPD, Grüne und Linke bilden zusammen eine Koalition oder schließen ein Tolerierungsbündnis. Die Lehren aus Hessen ziehend, haben die Sozialdemokraten zumindest die erstgenannte Möglichkeit vor der Wahl nicht explizit ausgeschlossen. Gleichzeitig machten sie jedoch deutlich, dass sie eine solche Koalition nicht anstrebten und bezeichneten die Linkspartei sogar als regierungsunfähig, was mit Blick auf die Verfasstheit des nordrhein-westfälischen Landesverbandes der Linken gut nachvollziehbar war und sich in den Sondierungsgesprächen rasch bewahrheitete. Auch bei den Grünen dürfte der Verzicht auf eine negative Koalitionsaussage eher der Beschwichtigung ihrer Parteibasis und Wählerklientel gedient haben, von denen ein Teil Rot-Rot-Grün unverhohlene Sympathien entgegenbringt. Tatsächlich wäre eine solche Koalition jedoch einem Himmelfahrtskommando gleichgekommen. Ihr Scheitern hätte die Pläne der Bundes-SPD zunichte gemacht, durch eine behutsame Öffnung gegenüber der Konkurrenz eine Machtperspektive für die kommende Bundestagswahl anzubahnen. Dass die Partei sich auf ein so hohes Risiko einlassen würde, war nicht zu erwarten.
  3. Schwarz-Gelb und Rot-Grün öffnen sich für lagerübergreifende Jamaika- und Ampel-Koalitionen. Obwohl beide Varianten sich auf Vorläufer in den Ländern beziehen können – Ampel-Koalitionen bestanden bereits zu Beginn der neunziger Jahren in Bremen und Brandenburg, eine Jamaika-Koalition regiert seit Oktober 2009 im Saarland – wurden sie auch diesmal im Vorfeld der Landtagswahl von Grünen (Jamaika) und FDP (Ampel) definitiv ausgeschlossen – ganz so wie bei der Bundestagswahl im September. Bestrebungen des FDP-Landesvorsitzenden Pinkwart, die Festlegung zurückzunehmen und eine Koalition mit SPD und Grünen zu erwägen, scheiterten an der Mehrheitsmeinung des FDP-Landesverbandes. Dieser verpasste damit eine auch für die Bundes-FDP lukrative Chance, der einseitigen Ausrichtung auf die Union zu entrinnen, die die Liberalen koalitionspolitisch zunehmend in die Sackgasse führt.
  4. Bleibt als Auffanglösung die Große Koalition. Anders als in Hessen 2008 und 2009 scheitert diese in Nordrhein-Westfalen nicht an einer prinzipiellen Unverträglichkeit der beiden Seiten. Das Problem liegt auch hier in der Arithmetik des Wahlergebnisses. Durch die neue Konkurrenz der Linken hat die SPD im direkten Vergleich zur Union denselben Wettbewerbsnachteil wie Rot-Grün im Vergleich zu Schwarz-Gelb. Wäre die SPD als stärkste Partei durchs Ziel gegangen, hätte sich die Große Koalition vermutlich als Selbstläufer entpuppt. So aber muss der gefühlte Wahlsieger bereit sein, in die undankbare Rolle eines Juniorpartners zu schlüpfen und den Anspruch des Wahlverlierers auf das Amt des Regierungschefs als Kröte schlucken. Dass die Frage, wer den Regierungschef stellt, unter Macht- und Wettbewerbsgesichtspunkten von überragender Bedeutung ist, hat die SPD in den Jahren der Großen Koalition auf Bundesebene leidvoll erfahren. Eine Neuauflage im größten Bundesland unter denselben Umständen stößt deshalb an der Parteibasis auf erheblichen Unwillen. Dem steht auf der anderen Seite eine beachtliche Akzeptanz der Großen Koalition in der Bevölkerung gegenüber, die sich laut Daten der Forschungsgruppe Wahlen eine Woche vor der Wahl genauso häufig für ein Zusammengehen der beiden großen Parteien aussprach wie für Rot-Grün (43 bzw. 44 der Befragten im Vergleich zu 31 Prozent für Schwarz-Gelb). Ob sich die Sozialdemokraten vor diesem Hintergrund einer Koalition verweigern oder diese, wenn sie den Moment für gekommen hält, mutwillig zum Scheitern bringen könnte, ist fraglich.

Unter Demokratiegesichtspunkten sind die lagerübergreifenden Dreierkoalitionen gegenüber der Großen Koalition gewiss die vorzugswürdigere Alternative, solange die Linke in die Regierungsbildung nicht einbezogen werden kann. Gescheitert sind sie bislang an der wechselseitigen Blockade von Grünen und FDP: Wo beide Bündnisse rechnerisch möglich waren, wollten die erstgenannten nicht Mehrheitsbeschaffer von Schwarz-Gelb, die letztgenannten nicht Mehrheitsbeschaffer von Rot-Grün sein. (Im Saarland bestand eine solche Blockadesituation nicht. Weil es für die Ampel keine parlamentarische Mehrheit gab, konnte hier eine Jamaika-Koalition gebildet werden.) Die Außenseiter hätten zwar in einer nicht-konformen Koalition gute Möglichkeiten, sich als Korrektiv zu profilieren. Dagegen steht jedoch die Sorge, von den Partnern aus dem anderen Lager politisch „untergebuttert“ zu werden, die als Argument im Zweifel schwerer wiegt. Hier liegt zugleich der Unterschied zu den schwarz-grünen und rot-gelben Zweierkoalitionen, in denen sich die kleine gegenüber der großen Koalitionspartei leichter zur Geltung bringen kann.

Um die Blockaden zu überwinden, reicht ein bloßer Appell an die beteiligten Partner sicher nicht aus. Überlegt werden muss auch, ob im neuen Fünfparteiensystem institutionelle Vorkehrungen notwendig sind, die die Koalitions- und Regierungsbildung erleichtern. So könnte sich der Regierungsauftrag z.B. am Kräfteverhältnis der Wunschformationen Schwarz-Gelb und Rot-Grün orientieren. Sind Union und FDP zusammen stärker als SPD und Grüne, müssten sich die Grünen für eine Koalition bereithalten, liegen SPD und Grüne vorne, die FDP. Nach dieser Regel wäre in Hessen 2008 ein Jamaika- und in Nordrhein-Westfalen ein Ampelbündnis geschlossen worden.

Schwieriger lösen lässt sich das Blockadeproblem bei einer Großen Koalition. Liegen beide Parteien praktisch gleichauf und fühlt sich die eine aufgrund von Gewinnen und Verlusten als „moralischer“ Sieger der Wahl, ist das formale Beharren auf der Regel, wonach die stärkste Kraft in einer Koalition den Regierungschef stellt, wenig hilfreich. Doch welche andere Regel sollte man an ihre Stelle setzen? Die israelische Erfindung, das Amt zwischen den Partnern rotieren zu lassen, erscheint kaum praktikabel und hat deshalb in keiner parlamentarischen Demokratie Nachahmung gefunden. Wahrscheinlicher ist eine Verhandlungslösung, bei der sich der schwächere Teil den Verzicht auf das Amt durch Zugeständnisse beim Regierungsprogramm und der Ressortverteilung entgelten lässt. Dies kann soweit gehen, dass sie den Partner zwingt, eine andere Person aus den eigenen Reihen als Regierungschef zu benennen. Die Bürger würden dann einen Ministerpräsidenten bekommen, der für dieses Amt bei der Wahl gar nicht kandidiert hat – was man unter Demokratiegesichtspunkten schwerlich gut heißen kann.

Als dritter und letzter Aspekt des Wahlausgangs sind die Konsequenzen für die Bundespolitik in den Blick zu nehmen. Sie betreffen in erster Linie den Bundesrat. Nachdem Union und FDP dort ihre Mehrheit verloren haben, wird die Bundesregierung demnächst in allen wichtigen politischen Fragen auf die Unterstützung der Oppositionsparteien angewiesen sein. Prestigeprojekte wie die Steuerreform oder die Umstellung der beitragsfinanzierten Krankenversicherung auf ein Prämienmodell, die zu den zentralen Bestandteilen des Koalitionsvertrags gehören, dürften damit kaum noch eine Chance auf Durchsetzung haben. Sie wären freilich auch beim Fortbestand einer eigenen Mehrheit am Widerstand der CDU-Ministerpräsidenten aufgelaufen, denen ihr Bundesland im Zweifel näher liegt als die Partei. Das Regieren wird deshalb für Angela Merkel in jedem Fall schwieriger werden. Bis zur Finanzkrise waren die Führungsqualitäten der Kanzlerin kaum gefordert. Die günstigen ökonomischen Bedingungen ermöglichten den Interessenausgleich mit einer auf gleicher Augenhöhe agierenden SPD, während die Ministerpräsidenten aus dem eigenen Lager sich ruhig verhielten. Die künftige machtpolitische Gemengelage ist sehr viel unsicherer. Selbst ein totales Scheitern der Koalition und das vorzeitige Ende von Merkels Kanzlerschaft kann heute nicht mehr ausgeschlossen werden.

Eine geschickt auftretende Regierungschefin könnte aus den neuen Machtverhältnissen freilich immer noch Nutzen ziehen. Hauptleidtragender der verkappten Allparteienregierung, auf die die Bundesrepublik sich jetzt zubewegt, ist ja nicht die Union, sondern die FDP. Die Liberalen haben es sich selbst zuzuschreiben, dass ihre Rückkehr in die Regierung nach elf Jahren Opposition in ein Fiasko mündete. Das Ausmaß ihrer Realitätsverweigerung verursachte sogar bei wohlgesinnten Beobachtern Kopfschütteln. Dass die FDP sich in der Oppositionszeit ohne Not einseitig auf das Thema Steuersenkungen kaprizierte, dass sie ihren „geliehenen“ Wahlsieg als Zustimmung zu dieser Forderung missverstand, und dass sie an ihrer Agenda auch dann noch trotzig festhielt, als die ökonomische Grundlage dafür längst entfallen war – all das könnte der Partei jetzt zum Verhängnis werden.

Wichtiger als die Akzeptanzprobleme einer Partei oder Regierung sind jedoch die Probleme, die sich aus der veränderten Regierungskonstellation unter systemischen Gesichtspunkten ergeben. Auch hier handelt es sich um ein déja vu. Zu den Gesetzmäßigkeiten des deutschen Parteienbundesstaates gehört, dass die Opposition ihre neu gewonnene Stärke im Bundesrat nicht nur für altruistische Zwecke einsetzen wird, sondern auch dazu, die eigene Wettbewerbsposition zu verbessern. Dies muss nicht zwangsläufig zur Blockade der Regierungspolitik führen, dürfte aber die Suche nach sachlich tragfähigen Problemlösungen erschweren. Hinzu kommt, dass der Wähler dann kaum noch nachvollziehen kann, wer für eine Maßnahme eigentlich verantwortlich zeichnet. Zur Ungewissheit über die Koalitionsentscheidungen der Parteien gesellt sich die Ungewissheit über den Verlauf der politischen Entscheidungsprozesse. Die Politikwissenschaft hat schon vor dreißig Jahren davor gewarnt, dass ein solcher Zustand geeignet ist, die parlamentarische Parteiendemokratie und das föderale System gleichermaßen zu delegitimieren.

Gelöst oder gemildert werden könnte das Problem, wenn man die starke bundespolitische Überlagerung der Landespolitik zurückdreht. Im Prinzip kommen dafür zwei Wege in Betracht. Der erste Weg, die Zustimmungsrechte des Bundesrates zu beschneiden und den Ländern im Gegenzug mehr eigene Gesetzgebungskompetenzen einzuräumen, wurde im Zuge der 2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform beschritten – er blieb ohne durchschlagenden Erfolg. Der andere Weg setzt bei den Ländern selbst an bzw. genauer: bei deren Regierungssystemen. Weil diese das parlamentarische System auf Bundesebene bis ins Detail nachahmen, werden auch die Modalitäten der Koalitions- und Regierungsbildung überwiegend durch die Brille der Bundespolitik betrachtet. Dem könnte man z.B. durch die Zulassung von Minderheitsregierungen entgegenwirken, die den Dualismus von Regierungsmehrheit und Opposition aufbrechen würden. Minderheitsregierungen bleiben aber an die parlamentarische Regierungsform gebunden und sind in der Bundesrepublik prinzipiell verpönt.

Deshalb wäre zu überlegen, ob man das parlamentarische System in den Ländern nicht überhaupt zur Disposition stellt. Die Reform könnte sich am Vorbild der Kommunen orientieren. Sie würde darauf hinauslaufen, den Ministerpräsidenten genau wie den Bürgermeister in einem eigenen Wahlakt getrennt vom Landtag (Rat) direkt zu wählen. Dies hätte zur Folge, dass der Regierungschef mit unterschiedlichen, wechselnden, vielleicht sogar parteipolitisch gegenläufigen Mehrheiten im Parlament zusammenwirken müsste. Die bundespolitische Überlagerung der Koalitionsbildung wäre dadurch automatisch geringer. Die Wahlen (die des Ministerpräsidenten wie die zum Landtag) würden wieder stärker in den Fokus der Landespolitik rücken und damit ihrer eigentlichen Bestimmung entsprechen.

In der Diskussion um die Direktwahl wird den Befürwortern als Einwand häufig die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung entgegengehalten, die sie von den Kommunen grundlegend unterscheide. Das Argument taugt deshalb nicht, weil die weltweit einzigartige Struktur des Bundesrates als Vertretungsorgan der Landesregierungen das parlamentarische System in den Ländern auf der Mitwirkungsebene schon heute ins Leere laufen lässt. Durch die Direktwahl würde sich hier gar nichts ändern. Ihre Einführung könnte sich – im Gegenteil – auch mit Blick auf den Bundesrat positiv auswirken, wo ein direkt gewählter Ministerpräsident eher stärker nach Landesinteressen (statt Parteiinteressen) entscheiden würde als sein parlamentarisch bestellter Kollege.

Schwerer wiegt ein anderer Einwand. Die parlamentarische Regierungsform in den Ländern ist so fest verankert, dass ihre Abschaffung utopisch erscheint. Vorstöße, die Direktwahl einzuführen, wurden ja schon früher unternommen, z.B. von Theodor Eschenburg, der das präsidentielle Modell 1952 für den neu gegründeten Südweststaat Baden-Württemberg vorgeschlagen hatte, oder in den neunziger Jahren von Hans Herbert von Arnim. In beiden Fällen blieben sie ohne Erfolg.

Der Ausbau und die verstärkte Nutzung der direktdemokratischen Instrumente hat die Dynamik der Verfassungsgebung in den Ländern inzwischen jedoch spürbar erhöht. Auf diese Weise konnten von den Bürgern in den letzten Jahren manche Reformen – zum Teil gegen den Willen der Parteien – durchgesetzt werden, etwa beim Wahlrecht oder der direkten Demokratie selbst. Die flächendeckende Einführung der bis zu Beginn der neunziger Jahre allein in Bayern und Baden-Württemberg geläufigen Direktwahl der Bürgermeister wäre ohne den Druck von unten ebenfalls nicht möglich gewesen. Insofern könnte es nur eine Frage der Zeit sein, bis auch das parlamentarische System in den Ländern irgendwann in das Visier des Volksgesetzgebers gerät. Dass die Bürger, wenn sie die Wahl hätten, mehrheitlich für die Einführung der Direktwahl stimmen würden, erscheint dagegen relativ gewiss.