Europa & die Welt Debattenbeitrag

Die Lösung heißt Europa



Europa steht wieder einmal am Scheideweg. Die Finanzmarktkrise ist im Gewand einer Staatsfinanzierungskrise zu den Euro-Staaten zurückgekehrt. Die Politik und die Mitgliedstaaten sind Getriebene der Finanzmärkte. Mit jedem Tag werden die Probleme sichtbarer und deutlicher, nicht aber die Lösungen. Die Europäische Union ist in einem vielstimmigen Chor versunken. Die einen singen das Lied von einem Mehr an Europa, einem stärkeren Europa in der Haushalts- und Finanzpolitik. Die anderen singen – überspitzt ausgedrückt – das Lied der Renationalisierung. Doch die Lösung heißt Europa!


Ein Ungleichgewicht im Einigungsprozess

Der europäische Einigungsprozess war von Beginn an die Antwort auf die Herausforderungen der jeweiligen Zeit. Die Montanunion 1952 sah die Vergemeinschaftung von Kohle- und Stahlproduktion vor, den wichtigsten Rohstoffen zur Kriegsgüterproduktion, und war damit Ausdruck eines tiefen Willens nach Frieden und einer Zukunft des Miteinanders. Die Römischen Verträge legten ab 1957 die Grundlage für einen einheitlichen Wirtschaftsraum und damit für wirtschaftliches Wachstum, Wohlstand und Arbeit in Europa. Maastricht war 1993 eine der Antworten auf das Ende des Kalten Krieges und der deutschen Einigung. Die Maastricht-Verträge vertieften die Union und legten die Wurzeln für eine gemeinsame Währung. Der Staatenbund machte sich – behutsam – in Richtung Bundesstaat auf. Die rot-grüne Koalition in Deutschland beförderte schließlich ab 1999 zusammen mit anderen sozialdemokratisch regierten Mitgliedstaaten den Prozess hin zu einer sozialen Union der Solidarität und des gesellschaftlichen Miteinanders. Diese Weiterentwicklung war wichtig, die Sozialcharta, erst Recht die europäischen Grundrechte gehören heute zum Kern der Union. Über die Ziele des Friedens und der Sicherheit, der wirtschaftlichen Entwicklung und des Wohlstands für alle, funktionierenden sozialen Sicherungssystemen, der Förderung von Bildung und Forschung besteht breite Einigkeit.

Der Vergemeinschaftungsprozess erreichte mit der Währungsunion, gekrönt durch einheitliches Geld ab 2002, eine neue Stufe – wissend, dass finanz- und haushaltspolitisches Zusammenrücken folgen müssen, damit daraus eine Erfolgsgeschichte werden konnte. Bis dahin begegnete man dem Risiko mit dem Stabilitätspakt und den Maastrichter Kriterien, in Teilen auch den Kopenhagener Kriterien, in der Hoffnung, der Rest würde folgen. Doch die Hoffnung trog, und Jaques Delors behält heute Recht mit seinen Worten: „Europa ist wie ein Fahrrad, hält man es an, fällt es um.“

Denn stets verschoben oder versäumt wurde, den Integrationsprozess auf die Haushalts- und Finanzpolitik zu erweitern. Und auch, ihn institutionell und kompetenzrechtlich abzubilden. Das Europäische Parlament kämpft seit 1979 für mehr Mitsprache, ebenso die Kommission als Hüterin der Verträge und Motor der Einigung. Aber ein Gremium aus 27 Kommissarinnen und Kommissaren, alle ihren Heimatstaaten in unterschiedlicher Tiefenausprägung verpflichtet, wurde zunehmend handlungsunfähiger. Und ein Parlament, dessen Fraktionen nicht einmal eine gemeinsame Parteiführung anrufen können, blieben über die Verträge von Nizza bis Lissabon geduldet, manchmal gestaltend, ganz selten entscheidend. Europäischer Rat und der ECOFIN blieben Veranstaltungen der Mitgliedstaaten, vorbereitet in nationalen Ministerien, kommuniziert in nationalen Parlamenten. So ist die Europäische Union in den zentralen Politikbereichen Finanzen und Haushalt eine Veranstaltung der Mitgliedstaaten geblieben – mit Ausnahme ihrer Währung und Währungspolitik.

Die Party der Mitgliedstaaten

Regierungen und Parlamente werden von der Bevölkerung ihres Heimatstaates gewählt. Ihr allein sind sie zur Rechenschaft verpflichtet, ihre Verantwortung nehmen sie stellvertretend wahr. Zu Recht identifiziert der Seismograph nationaler Regierungen die wichtigsten Wünsche und Erwartungen der Bevölkerung in den Bereichen soziale Sicherheit, leistungsfähige Bildung mit guten Schulen und Hochschulen, einem prosperierenden Arbeitsmarkt, starker Polizei und Justiz. Kurz gesagt: Dem Verlangen nach einem starken Staat. Für ihn geht man wählen, für ihn zahlt man Steuern. Allerdings setzt die Erfüllung dieser Aufgaben voraus, dass der Staat eine Einnahmebasis hat, die den Aufgaben gerecht wird. Und hier beginnt das Problem: Finanzielle Einschnitte und Einsparungen, erst recht Strukturreformen sind schmerzlich und kosten Sympathien und Zustimmung der Wählerinnen und Wähler. Und zwar erst recht, wenn man wie Konservative und Liberale Kürzungen immer nur den Schwachen und den Normalverdienern zumutet und zugleich Entlastungen für Reiche und Unternehmen umsetzt. Die Alternative lautet, auf Pump zu wirtschaften. Diesen Weg sind alle Staaten des heutigen Euro-Raums im Wesentlichen in den vergangenen 60 Jahren gegangen. In Deutschland wurde seit dem Zweiten Weltkrieg nicht ein einziger Euro an Schulden getilgt, von Hans Eichels UMTS-Frequenzversteigerungserlösen einmal abgesehen. Das Aussprechen dieser Wahrheit gehört zum Ehrlich-Machen. Stets wurde die Konsolidierung der Haushalte verschoben, mal mit mehr, mal mit weniger guten Gründen.

Jeder politisch verantwortlich Handelnde musste wissen, dass dieser Weg irgendwann sein Ende finden würde. Ein Rucksack, der stets mit einem kleinen Gewicht mehr beladen wird, ist irgendwann so schwer, dass sein Träger zusammenbricht. Aber ist nationalen Regierungen und Parlamenten im Nachhinein vorwerfbar, dass sie im Hier und Jetzt leben und gefällige Entscheidungen für die treffen, in deren Mandat sie abstimmen?

Die Auswirkungen der Finanzmarktkrise

Die wohl dosierten kleinen Gewichte wurden 2008 und 2009 ersetzt durch ein schweres: Die Finanzmarktkrise und die Wirtschafts-, konkret die konjunkturelle Krise, die sie weltweit nach sich zog, wurde mit Rettungsmaßnahmen für marode Banken und Konjunkturprogrammen beantwortet. Kurz gesagt also mit unvorstellbaren Summen staatlichen Geldes. Ein Beschleuniger, der die Staatsverschuldung weit über die Grenze eines erträglichen Maßes binnen kurzer Zeit katapultierte. Auch Deutschlands Bruttokreditverschuldung hat heute knapp 80 Prozent des Bruttoinlandsprodukts erreicht. In Maastricht vereinbarte man maximal 60 Prozent, die zulässig sein sollten.

Zugegeben, diese Entwicklung wäre auf längere Sicht auch so eingetreten. Aber bei einem längeren Zeitzyklus wäre auch mehr Reaktionszeit geblieben. Die Finanzmarktkrise ließ diese Zeit nicht. Die Staatsverschuldung explodierte in den Staaten des Euro-Raums. Das geschah im Interesse der Menschen, und kurzfristig gab es keine Alternative. Jeder sah auf sich und versuchte, die Auswirkungen der Krise zu mildern, so gut es ging. Negatives Wachstum gefährdet Arbeitsplätze, Wohlstand und gesellschaftliche Solidarität. Doch auch die Konsolidierung der Staatshaushalte wird bei mangelndem Wachstum unmöglich. Denn auch wenn Einnahmeverbesserungen und Ausgabenkürzungen notwendige Bedingungen für die Rückführung staatlicher Verschuldung sind – hinreichende Bedingung ist erst ein ersprießliches Wirtschaftswachstum. Es generiert Steuereinnahmen und neue Arbeitsplätze, Mehreinnahmen und zugleich Minderausgaben bei den sozialen Sicherungssystemen, vor allem aber gefühlte Stärke, Selbstvertrauen und Zufriedenheit.

Dafür musste Geld in die Hand genommen werden, überall. Geld, das nicht vorhanden war. Und so war jeder gezwungen, dieses Geld zu generieren. Die USA haben dieses Problem weitestgehend mit den Druckmaschinen ihrer Zentralbank gelöst – und tun es noch. Klassischen Ökonomen treibt das den Schweiß auf die Stirn, Verzweiflungsriten werden initiiert, eine Explosion der Inflation wird beschworen, obgleich bislang nicht nachgewiesen. Auch China, Japan und andere nutzen die Instrumente der Geld- und Währungspolitik, weil sie es können. Europa kann es nicht. Das rasante Wachstum in Irland Ende der 90er, Anfang der 2000er Jahre hätte mit einer Erhöhung des Leitzinses beantwortet werden müssen, die zeitgleichen wirtschaftlichen Schwierigkeiten in Griechenland und Deutschland mit einer Senkung. Doch es kann in Europa nur einen Zinssatz geben. Und so wundert es nicht, dass nationale Regierungen und Parlamente erst Recht in Krisenzeiten von diesem Einen fordern, ihren Bedürfnissen zu folgen. Der Vielstimmigkeit, der Uneinigkeit und der auf Vorteil ausgerichteten Einflussnahme sind Tür und Tor geöffnet. Sie können, gemeinsam aufgestoßen, auch nur gemeinsam geschlossen werden. Aber wer will das? Es ist schließlich unpopulär.

Die unausgesprochenen Wahrheiten

Natürlich ist es nötig, dass jeder Mitgliedstaat im Euro-Raum seine Schulden reduziert. Nicht nur, um die Abhängigkeit vom Kapitalmarkt zu verringern und statt Zinsen an die Banken lieber Schulen für die Kinder und Enkel zu bezahlen. Sondern auch, um als Staat handlungsfähig und ehrlich zu bleiben. Aber neben dem Problem, wer dies dem „Kaiser Volk“ sagen soll, bleibt die Frage des sinnvollen Instruments. Konsolidierung gelingt nur dann, wenn sie sozial gerecht, solidarisch und nachhaltig geschieht und das Wachstum nicht aus dem Blick verliert. Doch selbst die deutsche Bundesregierung faselt in Zeiten explodierender Bruttodefizite noch über Steuererleichterungen und glaubt, den Haushalt mit falschen und ungerechten Einsparungen im Sozialbereich in Ordnung bringen zu können.

Natürlich ist es nötig, in einer Gemeinschaft wie Europa darauf zu achten, dass jeder sich an die vereinbarten Regeln hält – wie sonst sollte Solidarität institutionell abgebildet werden? Doch wenn jede Einmischung als Eingriff interpretiert wird, versinkt die Gemeinschaft in Lethargie. Sie zersplittert in Einzelinteressen, die stets nur den minimalsten gemeinsamen Nenner finden. Keiner kritisiert den anderen, um selbst nicht kritisiert zu werden. So lässt sich der Stabilitäts- und Wachstumspakt zusammenfassen, ganz gleich, wer ihn wann ein bisschen verändert, ver- oder entschärft haben sollte. Er ist und bleibt ein Dokument des Guten Glaubens, für das keine Kirche existiert.

Und natürlich ist es nötig, Wachstum so europäisch zu begreifen wie unsere Währung. Der einheitliche Wirtschafts- und Währungsraum ist geprägt von mächtigen Ungleichgewichten in den Leistungsbilanzen seiner Mitgliedstaaten. Deutschland exportiert mehr, als es importiert, und mit den Zahlungsströmen fließt viel Kapital ins Land. Es kommt größtenteils aus Staaten, die den Import deutscher Waren mit Schulden bezahlen. Das eingenommene Kapital aber verlässt Deutschland sogleich wieder, statt die Binnenwirtschaft zu stärken. Es geht sogar mehr Kapital als kommt. Es ist auf der Suche nach der größtmöglichen Rendite, und im bizarrsten Fall fließt es als Darlehen zu den eigenen Schuldnern. Doch wer erwirtschaftet dann die Zinsen?

Die Finanzmärkte und ihre Akteure haben diese Entwicklung längst begriffen und abgebildet. Die Analyse- und Prognose-Abteilungen der großen Fonds und Investoren haben diese Berechnungen vor sich liegen, und so stiegen in und nach der Finanzmarktkrise die Risikoaufschläge für einige Staaten. Das entspricht der Logik der Märkte – und im Übrigen auch allen aufsichtsrechtlichen Anforderungen: Je höher das Risiko, desto höher der Zins. Der Glaube an eine Begleichung der Schulden ohne Schwierigkeiten nahm – zu Recht – ab. Am Ende des Tages sind auch Staatsanleihen nur Wertpapiere, die in der Bilanz zu einem gewissen Wert geführt werden müssen. Der hängt meist vom Urteil der Rating-Agenturen ab, und die kennen keine wohlfeilen Politikersätze, keine Debatten in Parlamenten, keine Koalitionskompromisse. Sie senken die Bonität mangels Vertrauen, und das kostet „cash“. Und welcher Vorstandsvorsitzende wollte seinem Aufsichtsrat erklären, er habe die Staatspapiere Fantasiens gehalten, obwohl alle der Meinung waren, Fantasien zahle bald nicht mehr oder kürze per Staatsakt die Schulden? Die Befürchtungen um den eigenen Job erfordern von Zeit zu Zeit, sich in der Masse der Lemminge zu verstecken. Vor allem dann, wenn die Regierungen der G20, erst recht der Euro-Zone alle Folterwerkzeuge, die Ministerpräsident Jean-Claude Juncker zu Recht erwähnt hat, im Keller haben, aber nie zeigen. Denn Regulierung ist kompliziert, schlecht kommunizierbar und anstrengend. Außerdem ist die Branche dagegen und malt die düstersten Farben der Nachteile an die Leinwand. Zuviel für geplagte Gemüter.

Doch wer nicht einmal die Kraft hat, die Regeln zu ändern, dem traut man nur zu gerne noch weniger zu. Verunsicherung heißt die Konsequenz, eine Staatsschuldenkrise ist ihr Gewand. Wohlgemerkt: Keine Krise der Währung, des Euro. Ihm geht es gut. Die Abwertungen in Juni, während der Griechenland-Krise, haben Deutschland ein Export-Konjunkturprogramm beschert, über das man nur jubeln kann. Aber die Bevölkerung glaubt leicht, und die Sorge um die Stabilität ihres Ersparten motiviert, auch Maßnahmen mitzutragen, die sonst zu Protestmärschen einladen würden. Das nutzen Merkel und Westerwelle: Lieber die leichte Antwort, auch, wenn sie falsch ist.

Doch leichte Antworten sind, was sie sind, und sie werden zunehmend entlarvt. Im Kern ist die Staatsschuldenkrise eine politische Krise, weil sie politische Antworten verlangt, und sie ist eine Krise der Europäischen Union, weil europäische Antworten gebraucht werden. Einige Staaten, allen voran Deutschland, sind nicht bereit, diese Antworten zu geben. Stattdessen also nationales Geschnatter. Es gebe kein Problem mit und in Griechenland, konstatierte die Bundesregierung bis in den April 2010 hinein. Den Rettungsschirm nehme doch keiner in Anspruch, er sei nur Psychologie für die Märkte und beruhige sie, behauptete die Bundesregierung bis vorvergangene Woche. Er reiche aus und halte, behauptet sie heute. Leichte Antworten fliegen im Wind davon wie die Feder, die sie geschrieben hat.

Auf zu neuen Horizonten: Die Lösung in Sicht?

Die Herausforderungen der „Euro- Krise“ verlangen Antworten auf zwei Ebenen:

Wir brauchen kurzfristige Lösungen, um die negativen Folgen der Krise zu stoppen und in unserem Interesse die Pfeile des Finanzmarktes abzuwehren. Das wichtigste ist aber, wieder Vertrauen zu schaffen, damit Ruhe einkehrt. Der Rettungsschirm hat das nicht geschafft und wird es auch nicht. Daher braucht es einen zusätzlichen Ansatz.

Zweitens: Wir brauchen rasch eine langfristige Lösung, die die Ursachen bekämpft. Das erfordert Ehrlichkeit und Eingeständnisse und Schritte, die noch unpopulär sind.

Die kurzfristige Antwort

Kurzfristig müssen wir feststellen, dass der Euro-Stabilitätsmechanismus sein Ziel nicht erreicht hat. Gleich, ob die finanziellen Mittel von 750 Milliarden Euro ausreichen werden oder nicht: Der Schirm hat die Finanzmärkte und die Anleihemärkte weder beruhigt noch hat er Vertrauen geschaffen. Wir wären gut beraten, ihn als das zu deklarieren, was er ist: Ein vorläufiges Verwaltungsinstrument, mit dem ein wenig Zeit erkauft wurde. Und ein Dokument des Versagens für die deutsche Bundesregierung, die davon zuerst überrascht, dann unterworfen und zuletzt aufgrund des Mangels eigener Ideen und Konzepte aus der Diskussion verbannt wurde. Als Frau Merkel nach Brüssel kam, war der Schirm bereits aufgespannt.

Viele verwechseln bei der Diskussion, was nun zu tun sei, Instrumente mit Zielen. Jeder Zahnarzt weiß: Ziel muss die Bekämpfung von Karies sein, es gibt aber viele Wege dafür. Am besten immer Zähne putzen, am Schluss den Bohrer. Eurobonds sind der Bohrer, ein Instrument, das vieler Voraussetzungen und Begleitmaßnahmen bedarf, um wirken zu können. Denn auch Eurobonds sind Wertpapiere, die in voller Abhängigkeit des Kapitalmarkts und seiner irrationalen Schwankungen stehen. Zudem gleichen sie in der Grundanlage einem „subprime“-Wertpapier: Sehr unterschiedliche Einzelrisiken werden zu einem Wertpapier zusammengegossen, dessen Rating und Werthaltigkeit dann besser eingeschätzt werden dürfen. Gibt es dann im Bonds also supersenior-, senior- und junior-Staaten? Wenn ein Ausgleich für unter-schiedliche Risiken nicht mehr über den Zinssatz stattfinden kann, weil Eurobonds einen einheitlichen tragen, womit dann? Jeder langfristige Investor, der z. B. eine Zehnjahresanleihe zeichnet, muss sich darüber Gedanken machen. Den kurzfristigen Vorteil eines etwas niedrigeren Zinssatzes wird man langfristig also mit den weiter ungelösten, zugrundeliegenden Problemen „bezahlen“.

Die kurzfristige Antwort muss an der Wurzel des Problems ansetzen, also die Abhängigkeit von Staatsanleihen des Euro-Raums von den stetigen Schwankungen und Nervositäten des Kapitalmarkts durchbrechen. Zugleich muss feststehen, welcher dauerhafte Mechanismus nach dieser Übergangszeit in Kraft treten wird. Im politischen Brüssel herrschte wieder Zaudern und Furcht vor. Die Abhängigkeit vom Markt kann kurzfristig auf drei verschiedenen Wegen durchbrochen werden: Erstens durch Regulierung, indem man die Bilanzierungsvorschriften und die Eigenkapitalregeln für Banken in Europa an spezifischen Stellen ändert. Im Ergebnis dürfen Staatsanleihen nicht mehr zum Marktwert, sondern müssen zum Nennwert in den Büchern geführt werden. Durch Nervositäten verliert also keiner mehr Geld. Der Widerstand der EU-Kommission, seit jeher Jünger des Marktwerts, muss im Rat durchbrochen werden. Diese Variante wäre die sinnvollste, da sie aber zwingend davon abhängt, bereits heute genau zu sagen, was nach der Übergangszeit kommt, ist sie politisch wohl die schwierigste.

Zweitens kann man die Spitzen natürlich weiter durch Aufkäufe von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank (EZB) abfedern, so wie das die USA oder Großbritannien tun. Das Risiko ist die Inflationsentwicklung, vor allem aber die Nutzung der dadurch erkauften Zeit: Wird sie politisch nicht genutzt, gibt es keinen Weg zurück. Präsident Trichet hat mit Auflegen des Aufkaufprogramms zunächst richtig gehandelt, weil er nicht sklavisch an den Statuten festhielt. Er erkannte, dass die Sichtweise der Preisstabilitäts-Apologeten nicht über Standard-Lehrbücher hinausreicht und dem dringendem Erfordernis eines stärkeren Europas nicht länger gerecht wird. Recht hat aber auch EZB-Ratsmitglied Draghi: Das Programm muss ein begrenztes Volumen haben. Das ist mittlerweile erreicht, wie die jüngste Entwicklung des EZB-Stammkapitals zeigt. Eine Feuerwehr ist zum Löschen da. Mehr Wasser verhindert nicht, dass erneut Feuer ausbricht. Dazu muss die Brandursache beseitigt werden. Denn kritikwürdig ist für mich, dass die EZB bei Fortsetzung des Weges, den sie eingeschlagen hat, in die Rolle einer „bad bank“ für Europa abdriftet. Die Anleihen, die keiner zu niedrigen Zinsen haben will, landen im Tresor in Frankfurt. Befördert wird das dadurch, dass auch im EZB-Rat wohl keine einheitliche Linie gefunden werden kann, ohne dass Einzelne meinen, ihre persönliche Sicht in den Medien ausbreiten zu müssen. Geschnatter also auch hier. Richtig ist aber, ein unkontrollierter Ankauf von Staatsanleihen ist die Lizenz zum Weiter-So für die Mitgliedstaaten. Übrigens haben auch viele Ökonomen und politisch Verantwortliche in den USA die Gefährlichkeit dieses Weges erkannt und erheben jetzt – und für die Vereinigten Staaten vielleicht zu spät – ihre Stimme.

Die dritte Möglichkeit ist: Die Euro-Staaten müssen sich durch eine vertragliche Vereinbarung ihrer Regierungen in einem ersten Schritt auf ein allgemeinverbindliches, klares Programm und einen festen Fahrplan zur Rückführung ihrer Defizite verständigen. Ein durch Regierungsvereinbarung festgelegtes Programm, das Rahmenvorgaben enthält und für alle gilt. Es muss verbindlicher sein als jeder Stabilitätspakt und Kriterien aufstellen, die nicht nur das BIP oder andere ökonomische Faktoren in eine Formel packen. Auch sozialpolitische Faktoren, Bildungs- und Forschungsausgaben und anderes mehr, das für ein lebenswertes Miteinander steht, müssen berücksichtigt werden.

Die Einhaltung dieser Kriterien muss zentral kontrolliert und überwacht werden. Strafzahlungen bei Verstößen sind abzuschaffen, sie machen keinen Sinn. Denn jedes Strafgeld muss am Markt geliehen und bezahlt werden. Eine sinnvolle Sanktion wäre, dass ein Staat beispielsweise automatisch seine Steuereinnahmen erhöhen muss, wenn er seiner Konsolidierungsverpflichtung nicht voll nachkommt und dadurch ein zusätzliches Defizit ausweist.

Als zweite Seite dieser Münze erhalten alle Euro-Staaten bei Einhaltung dieses Programms eine Verbundhaftung für ihre jeweiligen bestehenden und künftigen Staatsanleihen. Alle haften für alle, und zwar zeitlich unbegrenzt für die Zukunft. Dies geschieht durch Gewährleistungen, also „Bürgschaften“, für jede neue Staatsanleihe aber nur, wenn deren Zinssatz angemessen ist. Denn der Verbund garantiert gerade nicht unangemessene Zinsgewinne für Investoren, die aufgrund der Garantie gerade kein Risiko eingehen. Die Vertragsklauseln der Verbundhaftung stehen dabei unter der Bedingung, dass der Mitgliedstaat, der die Anleihe begibt, das Konsolidierungsprogramm einhält. Der Grenz-Zinssatz könnte für jeden Mitgliedstaat jeweils festgelegt und jährlich mit dem Konsolidierungsfortschritt angepasst werden. Je besser die Staatsfinanzen also werden, desto geringer werden die zu zahlenden Zinsen. Die einheitliche Laufzeit der Anleihen beträgt z. B. jeweils fünf Jahre. Es ist davon auszugehen, dass sich unter diesen Voraussetzungen genügend institutionelle Investoren finden, denn das Angebot ist für große Lebensversicherungs- und Pensionsfonds mehr als interessant.

Allerdings ist nicht auszuschließen, dass es auch bei diesen Absicherungen zu krisenhaften Situationen kommen kann. So z. B., wenn trotz Einhalten des Konsolidierungsprogramms der Markt dem betreffenden Staat nicht traut und einen höheren Zins verlangt. Oder wenn gezielte Angriffe einiger raffgieriger Finanzmarktakteure auf den betreffenden Staat stattfinden. Zeigen sich solche kurzfristigen Spitzen, tritt ein ebenfalls mit vereinbarter Ausgleichsmechanismus ein: Zunächst der Rettungsschirm, denn ihn gibt es bereits. Reichen dessen Mittel nicht, tritt eine neu zu gründende Stabilitätsagentur ein, die das Geld auf dem Markt aufnehmen kann. Übrigens auch mit Hilfe einer Euro- Anleihe, einem Eurobonds, der an dieser Stelle – und nur hier – sinnvoll wäre.

Das Risiko dieses Vorschlags liegt auf der juristischer Seite, denn die skizzierten Vereinbarungen können als Verstoß gegen die no-bailout-Klausel des Art. 125 des AEUV (ehemals Art. 103 EGV) verstanden werden. Zumindest für Deutschland läge darin ein verfassungsrechtliches Risiko. Zunächst hilft über diese juristische Hürde, dass die Vereinbarungen per Regierungsabkommen erfolgen. Ein solches schließen die Europäischen Verträge nicht aus. Zugleich ist aber wichtig, diese kurzfristige Lösung alsbald durch eine dauerhafte zu ersetzen.

Ein dauerhafter Mechanismus

Die dauerhafte, nachhaltige Lösung sieht in ihrer Grundkonzeption ähnlich aus, und sie wird dringend gebraucht. Bislang liegen nur vage Vorschläge vor, ein Umschuldungsmechanismus mit „Vielleicht-Gläubigerbeteiligung“ soll her, der durch Nachverhandlungsklauseln in Anleiheverträgen vorbereitet werden soll (sog. collective action clauses, CAC). Ab 2016 oder 2019 wäre es dann möglich, sich mit allen Gläubigern zusammenzusetzen, wenn es eng wird. Es wundert nicht, dass der Finanzmarkt und die Investoren durch dieses freie Assoziieren kein neues Vertrauen fassen.

Vor allem Bundeskanzlerin Merkel und Bundesfinanzminister Schäuble sind in ihrem kurzfristigen Denken gefangen. Aus Angst vor dem Koalitionspartner und den Wählern wird entgegen aller Ehrlichkeit und Aufrichtigkeit jede mögliche Negativbotschaft vermieden. Ideen für langfristige Lösungen hat die Bundesregierung nicht. Der Preis ist immer öfter eine Klatsche in Brüssel. Die Planungen und Konzeptionen finden dort mittlerweile ohne Deutschland statt. Es war in 50 Jahren europäischem Einigungsprozess undenkbar, dass ein luxemburgischer, integrer und kluger Ministerpräsident einer deutschen Kanzlerin nationalen Attentismus und zu simples Denken vorwirft, noch dazu über die deutschen Medien. Heute ist es bittere Realität.

Mein Vorschlag ist, den langfristigen Mechanismus auf der kurzfristigen Lösung der „programmbedingten Verbundhaftung“ aufzubauen. Das erfordert weitere flankierende Vereinbarungen und eine Änderung der Europäischen Verträge. Die no-bailout-Klausel ist zu streichen und durch eine Vorschrift zu ersetzen, die die Verbundhaftung und das europäische Konsolidierungsprogramm mit einer „Schuldenbremse“ festschreibt und durch Sekundärrecht näher ausgestaltet. Im Einzelnen:

  1. Als erstes ist klar zu stellen: Kein Euro-Staat geht in die Insolvenz. Jedes Geplapper über Zahlungsausfall einer ganzen Nation ist falsch. Ein Staat ist kein Unternehmen, er wird immer Einnahmen generieren können. Und damit das ausdrückliche Ausschließen von Staatsinsolvenz glaubhaft ist, wird die Verbundhaftung „alle für einen“ für die Zukunft und nicht nur für die Dauer der Krise festgeschrieben – sofern sich alle an die Bedingungen halten. Die Vertragsklauseln der Verbundhaftung müssen diese Bedingungen festschreiben, hierfür gibt es ausreichende internationale Beispiele und Vorbilder. Verstößt ein Staat dagegen, erlischt die Verbundhaftung und er muss sich selbst am Markt finanzieren. Kann er das nicht, muss er in letzter Konsequenz die Währungsunion verlassen.
  2. Treten trotz des gesamteuropäischen Konsolidierungsprogramms bei einem Mitgliedstaat Liquiditätsprobleme bzw. Refinanzierungsschwierigkeiten auf, wird vertraglich geregelt, dass er auf einen Ausgleichsmechanismus zugreifen kann (bis Juni 2013 also auf den Rettungsschirm). Auch hier muss er sich an das Konsolidierungsprogramm halten. Aber vertraglich wird auch festgelegt, dass die Kosten für das Einspringen der Gemeinschaft dann keine Party der Steuerzahler bleiben, sondern die Gläubiger nach klaren Regeln mit haften – schließlich bekommen sie auch dafür ihre Zinszahlungen. Ein automatischer Haircut auf die Primärforderung allerdings wäre mehr als unklug, denn kein Investor wäre für etwa 5 Prozent Rendite bereit, den Kapitalerhalt zu riskieren. Mehr noch, keine Bank könnte unter diesen Voraussetzungen eine Staatsanleihe zeichnen, weil die Risiko-Zins-Relation nicht den regulativen Bestimmungen entspricht. Es bleibt zunächst der „cut“ beim Zinssatz und / oder die Verlängerung der Laufzeiten bestehender Anleihen. Muss ein Mitgliedstaat also die Verbundhaftung und / oder den Ausgleichsmechanismus in Anspruch nehmen, wird der Zins für alle Anleihen dieses Staates durch Hoheitsakt auf z. B. 3 Prozent gesenkt. Dies kann künftig schon bei Emission der Anleihe in deren Vertrag aufgenommen werden. Erst als letzten Schritt, als ultima ratio, wenn gar nichts mehr geht, ist denkbar, mit einer Mehrheit der bestehenden Gläubiger eine dann für alle geltende Vereinbarung über eine Umschuldung zu treffen, die auch einen Verzicht auf einen Teil der Primärforderung enthält.
  3. Eine Verbundhaftung verlangt zwingend, dass der Verbund selbst handlungsfähig ist. Er braucht entsprechende Kompetenzen, damit er kontrollieren kann, ob sich alle an die Verträge halten. Denn das europäische Konsolidierungsprogramm definiert nur Rahmenregelungen, die durch die souveränen Mitgliedstaaten auszufüllen sind. Es wird gerade nicht vorgeschrieben, ob und welche Ausgaben zu kürzen oder welche Einnahmen zu erhöhen sind. In der Konsequenz bedeutet dies, Haushaltspläne der Mitgliedstaaten müssen über das Europäische Semester hinaus vorgestellt und im Zweifel präventiv angepasst und nachverhandelt werden, wenn sie Rahmen-Obergrenzen und Rahmen-Bedingungen nicht erfüllen. Das betrifft z. B. die Grundlinien des strukturellen Defizits und der Entwicklung der Gesamtverschuldung. Dies muss vor der Gestaltung und Ausfüllung der Haushaltspläne durch Regierungen und Parlamente geschehen, bleibt aber ein klarer Einschnitt der Budgethoheit der nationalen Parlamente. Sind sie mit dem groben Rahmen nicht einverstanden, können sie vor dem EuGH klagen. Die Rahmensetzung durch Europa wird jedoch immer geringer, je besser konsolidiert wird. Bewegt sich ein nationaler Haushalt z. B. in 5 oder 10 Jahren dann im vereinbarten Rahmen, gibt es auch keinen Einfluss Europas mehr. Die volle Souveränität über das Budget ist wieder da. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt kann bei Ausgestaltung dieses Mechanismus Hilfestellung leisten, danach braucht man ihn nicht mehr.
  4. Weiter ist unerlässlich, dass jeder Staat eine hinreichende Einnahmebasis hat. Dazu muss der Steuersenkungswettbewerb in der EU beendet werden. Es braucht einheitliche Bemessungsgrößen, klare Mindeststandards und ebenso klare Korridore.
  5. Da Konsolidierung aber nur mit wirtschaftlichem Wachstum und unter Wahrung der sozialen Sicherheit und Gerechtigkeit gelingen kann, braucht es einen neuen europäischen Wachstumsansatz, der die Ungleichgewichte in der Leistungs- und Außenhandelsbilanz abbaut. Aber nicht durch Geldstrafen, wie sie Frau Merkel vorschlägt. Das hilft niemandem und ist systemwidrig: Wenn eine Region, ein Land oder ein Staat Defizite in der wirtschaftlichen Entwicklung hat, muss er entwickelt, nicht abgewickelt werden. Dies geschieht schon z. B. durch die Europäischen Strukturfonds, von denen auch Ostdeutschland sehr profitiert hat. Doch es bedarf wesentlich mehr nachhaltiger Förderungen mit wesentlich mehr Geld. Eine europaweite Wachstumsstrategie muss ein Umverteilungsmechanismus sein, mehr Bildung, mehr Infrastruktur, mehr Investitionen, mehr Innovationen. Als Instrument käme in Betracht, europaweit eine Finanztransaktionssteuer einzuführen, ihr Aufkommen der EU zuzuschreiben und die Verwendung dieser Gelder klar im skizzierten Sinne verbindlich festzuschreiben. Damit wäre möglich, den Finanzsektor nicht nur an den Kosten einer möglichen, künftigen Krise zu beteiligen, sondern ihn auch stärker zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben heranzuziehen. Durch den definierten Rückfluss der Finanzmittel in wirtschaftliche Entwicklung und Investitionen würde der Sektor mittelbar von dieser Steuer auch wieder profitieren. „Invest in Euroland“ wäre weltweit eine interessante Marke.
  6. Schließlich muss die Finanzmarktregulierung angepasst werden. Die Finanzmarktkrise hat schmerzlich gezeigt, dass keine Aufsichts- und Regulierungsinstrumente zur Verfügung standen, um dem Treiben der Finanzmärkte kurzfristig Einhalt zu gebieten. So blieb letztlich nur die Stützung der Banken mit Steuergeldern, als letztes dann die Verstaatlichung. Im Zweifel muss sich Europa aber bei Krisen abschotten können. Dazu reicht es nicht, mit feigen Augen auf Basel III oder die Neufassung der Bilanzierungsvorschriften zu verweisen. Die SPD hat im Deutschen Bundestag zahlreiche Vorschläge gemacht, wie die Regulierung und Aufsicht zu verbessern ist. Der Grundsatz des G20-Gipfels von Pittsburgh muss gelten: Kein Finanzmarkt, kein Akteur und kein Produkt ohne Aufsicht und Regulierung.

Letztlich braucht es aber auch einen institutionellen Rahmen, um dieses Mehr an Europa in der Finanz- und Haushaltspolitik umsetzen und sicherstellen zu können. Weder die Kommission noch der Rat sind hierfür bislang geeignete und taugliche Institutionen: Die eine ist zu groß, die andere die Party der Mitgliedstaaten. Es braucht also eine neue Organisationsform für diesen Mechanismus, einen Quasi- Stabilitätsrat, beraten von der EZB und den europäischen Finanzaufsichtsbehörden. Dieser legt nach vorab festgelegten und demokratisch vereinbarten Regeln Kennziffern für alle Haushalte fest und überwacht deren Einhaltung. Auffälligkeiten oder Verstöße müssen einer politisch verantwortlichen Ebene, z. B. dem Rat und dem Parlament, berichtet werden, Sanktionen aber werden – nach dem Grundsatz „einer für alle“ – automatisch verhängt, sodass bei Missfallen nur der Weg zum EuGH bleibt.

Diese Institution kann und soll auch als Ausgleichsmechanismus die Überbrückungsfinanzierung leisten, die ein Staat in Schieflage braucht, wenn er in der Übergangszeit oder später die Verbundhaftung in Anspruch nimmt. Zum Ausgleich finanzieller Spitzen könnten auch hier übrigens teilweise Mittel aus dem Aufkommen der Finanztransaktionsteuer dienen.

Schluss

Dieser Vorschlag folgt dem Grundsatz: „In guten Zeiten jeder selbst, in Krisenzeiten aber alle für einen.“ Wir brauchen mehr Europa in der Finanz- und Haushaltspolitik und eine weitere, begrenzte Abgabe staatlicher Kompetenzen. Nicht so weitreichend wie im Beihilfeverfahren, das komplett vergemeinschaftet ist, aber doch so weit, dass es funktionieren kann. Für die Bevölkerung ist das wohl nicht sehr populär, daher stellt sich die Frage, wer den Anfang macht, diesen Weg, der sich bereits klar abzeichnet, öffentlich zu äußern. Die Bundesregierung tut es jedenfalls nicht. Aber die höheren Zinsen sind auch schon für Deutschland bei der Finanzagentur angekommen. Ducken reicht nicht mehr.


 

Eine stark gekürzte Fassung erschien in der Ausgabe der Süddeutschen Zeitung vom 14.12.2010.