Progressive Mehrheit Debattenbeitrag

100 Tage Minderheitsregierung in Düsseldorf: Tappt Rot-Grün in die Zweisamkeitsfalle?



Bei der mühevollen Koalitions- und Regierungsbildung in Nordrhein-Westfalen gab es Mitte Juni 2010 eine bemerkenswerte Woche der Rat- und Orientierungslosigkeit. Mit dem Wahlergebnis vom 9. Mai konnten CDU und FDP ihre Koalition nicht fortsetzen. Aber auch SPD und Grüne erreichten, wie sich am Ende einer langen Wahlnacht voller Hoffnungen herausstellte, mit 90 von 181 Sitzen keine parlamentarische Mehrheit im Düsseldorfer Landtag. Eine Alternative war nicht vorbereitet, es musste sondiert werden.


Von Anfang an gab es dabei eine enge und gute Zusammenarbeit der SPD-Vorsitzenden Hannelore Kraft mit der Grünen Spitzenkandidatin Sylvia Löhrmann. Doch es gelang nicht, Rot-Grün um einen dritten Partner zu erweitern. Sondierungsgespräche mit der Partei „Die LINKE“ scheiterten ebenso wie die mit der FDP. Auch Gespräche über die Bildung einer Großen Koalition verliefen ergebnislos. Hannelore Kraft schloss in dieser Situation, in der die Handlungsmöglichkeiten ausgeschöpft schienen, eine Minderheitsregierung mit den Grünen aus und kündigte an, einen Politikwechsel „aus der Opposition“ heraus zu gestalten. Schwarz-Gelb sollte im Amt bleiben und rot-grüne Politik exekutieren.

Von „Hannelore Kraftlos“ zur Entschlossenheit

Dieser Bruch nicht nur mit der Tradition, sondern auch mit der Logik des parlamentarischen Regierungssystems wurde außerhalb der nordrhein-westfälischen SPD mit Unverständnis aufgenommen. Das Zögern von Hannelore Kraft, eine Minderheitsregierung zu bilden, wurde nicht nur als ein Moment der Orientierungslosigkeit, sondern auch eines mangelnden Führungsanspruchs gesehen. Es waren dann Sylvia Löhrmann und Sigmar Gabriel, die Hannelore Kraft zur Tat drängten. Als diese schließlich die Gestaltung aus der Opposition absagte und den Schritt zur Minderheitsregierung bekannt gab, wurde das von der CDU gleichermaßen fassungslos wie empört aufgenommen. Die Entscheidung war überraschend, wurde aber auch erleichtert registriert: Jürgen Rüttgers habe die Wahl klar verloren, Kraft müsse die Chance zur Übernahme der Macht nutzen – so der Tenor etlicher Kommentare. Von politisch Handelnden wird schließlich Gestaltungswille verlangt. Politik erfordert den Ehrgeiz, die Herrschaft über den politischen Apparat zu erringen. Über symbolisches Rütteln am Zaun des Kanzleramts mokiert man sich zwar, doch Wähler erwarten von den Politikern, denen sie ihre Stimme geben, einen Gestaltungswillen, der ohne Führungsanspruch leer bleibt. Der Wille zur Macht ist ein wesentlicher Aspekt politischen Handelns.

Am 14. Juli 2010 wurde Hannelore Kraft mit den 90 Stimmen der SPD und der Grünen zur Ministerpräsidentin Nordrhein-Westfalens gewählt, die Abgeordneten der Linken enthielten sich der Stimme. Nach hundert Tagen Minderheitsregierung kann man feststellen: Die Ministerpräsidentin Hannelore Kraft befindet sich in einer Position, die für all jene überraschend stark ist, die der Minderheitsregierung ein schnelles Ende prophezeit haben. Möglichkeiten des exekutiven Handelns, die eine Minderheitsregierung wie jede andere Regierung hat, sind dabei von entscheidender Bedeutung. Der Rede der neuen Ministerpräsidentin Kraft bei der Trauerfeier für die Opfer der Loveparade-Katastrophe, einem schwierigen ersten großen öffentlichen Auftritt nur zweieinhalb Wochen nach dem Amtsantritt, wurde weithin viel Respekt gezollt. Man erkannte in Hannelore Kraft eine würdige Repräsentantin. Bundesweite Sichtbarkeit wird Hannelore Kraft auch als Präsidentin des Bundesrates erreichen. Im anstehenden Vermittlungsverfahren zur Hartz-IV-Reform wird das Duo Kraft-Löhrmann vor allem mit einem Akzent auf der Förderung von Kindern aus Hartz-IV-Familien eine wahrnehmbare überregionale Rolle spielen und die politische Debatte um die Neuregelung mit prägen.

Geschicktes Ansetzen der richtigen Hebel

Möglichkeiten des exekutiven Handelns schöpft die Minderheitsregierung auch im Land selbst aus. Ein wichtiges Ziel des Koalitionsvertrags von SPD und Grünen ist der Übergang zu einem längeren gemeinsamen Lernen. An die Stelle des bisherigen dreigliedrigen Schulsystems sollen Gemeinschaftsschulen treten. Aber um dorthin zu kommen, sucht Rot-Grün bis auf weiteres nicht die offene Feldschlacht im Parlament, sondern nutzt eine Experimentierklausel im Schulgesetz, die Schwarz-Gelb geschaffen hat. Kommunen, die dies wünschen, können ihre Schulen zu Gemeinschaftsschulen zusammenfassen. Das rot-grüne Ziel ist, bis zu regulären Neuwahlen im Jahr 2015 30 Prozent der Schulen in Gemeinschaftsschulen umgewandelt zu haben. Nur mit Schulversuchen ist das nicht erreichbar, aber es scheint, als sei der Hebel geschickt angesetzt: Weil der demographische Wandel bei der bisherigen dreigliedrigen Schulstruktur in ländlich geprägten Gebieten zu Unterauslastungen führt, interessieren sich auch CDU-Bürgermeister für das Angebot der Schulministerin Sylvia Löhrmann. Beim CDU-Landesverband hat das bereits zu einem Umdenken in schulpolitischen Positionen geführt.

Die Fallstricke der Haushaltsgesetzgebung

Auch in Fragen, bei denen eine Zustimmung des Parlaments erforderlich ist, setzt Rot-Grün die CDU unter Druck. Ende Oktober hat die Landesregierung in den Düsseldorfer Landtag einen Nachtragshaushalt eingebracht. Der Nachtragshaushalt sieht eine Erhöhung der Neuverschuldung um insgesamt 2,3 Milliarden Euro vor. Dafür braucht es im Angesicht der Schuldenbremse natürlich Erklärungen. Es gibt zwei Argumentationslinien: Zur Begründung der Neuverschuldung wird erstens angeführt, ein vorsorgender Sozialstaat sei auf kurze Sicht gesehen teurer, gegenüber einem schlanken Staat würden aber langfristig massiv „soziale Reparaturkosten“ gespart. Zweitens wird argumentiert, mit der Neuverschuldung würden Kosten in den Haushalt eingestellt, die Schwarz-Gelb verursacht habe. Dabei kann die Koalition etwa auf ein wegweisendes Urteil des Landesverfassungsgerichts verweisen, nach dem das Land Nordrhein-Westfalen durch eine Missachtung des Konnexitätsprinzips auf unzulässige Weise den Kommunen Kosten bei der Ganztagsbetreuung in Kindertagesstätten aufgebürdet habe. Der Nachtragshaushalt sieht also unter anderem Entlastungen der Kommunen vor. Das ist eine Linderung der Finanznot, die auch für die Kommunalpolitiker der CDU eine Verlockung ist.

Es wird oft gesagt, die Haushaltsgesetzgebung sei die entscheidende Klippe für die Minderheitsregierung. Haushaltsgesetze beinhalten Festlegungen zu vielen Sachfragen, die demjenigen, der einen Grund für die Ablehnung sucht, immer einen solchen bieten werden. Der Haushalt 2011 wird im kommenden Frühjahr ein schwer zu bestehender Test. Aber am Nachtragshaushalt wird Rot-Grün wohl nicht scheitern. Dieser ist zwar mit derart vielen Vorwürfen an Schwarz-Gelb verbunden, dass CDU und FDP diesem schon aus Gründen der Selbstachtung nicht zustimmen können. Aber die Linke moniert bislang lediglich, dass die Umweltverwaltung übermäßig aufgebläht werde. Dieser Dissens dürfte durch Argumente, Korrekturen und/oder eine Enthaltung der Linkspartei lösbar sein. Die Aussichten sind sehr gut, dass der Nachtragshaushalt für 2010 alsbald den Landtag passiert.

Möglichkeiten des exekutiven Handelns stoßen allerdings an Grenzen, weil alle wesentlichen politischen Entscheidungen der parlamentarischen Legitimation bedürfen; auch die momentanen taktischen Siege können nicht verdecken, dass die strategische Ausgangslage von Rot-Grün in Nordrhein-Westfalen die Situation der Minderheitsregierung ist und bleibt. An ein „Durchregieren“ ist nicht zu denken, parlamentarische Niederlagen sind jederzeit möglich. SPD und Grüne haben sich bewusst gegen das Modell einer mit einer weiteren Partei verabredeten und vertraglich fixierten Duldung entschieden – wie es etwa Andrea Ypsilanti in Hessen anstrebte. Die Regierung will ihre Projekte mit wechselnden Mehrheiten realisieren. Für ihre Vorhaben muss sie mindestens die Enthaltung von zwei Abgeordneten einer weiteren Fraktion erreichen. Dafür haben Kraft und Löhrmann eine „Politik der Einladungen“ angekündigt, bei der an Sachfragen orientiert nach Schnittmengen mit anderen Fraktionen gesucht wird.

Einladungen müssen natürlich nicht angenommen werden. Wenn es um Mehrheiten für Gesetze geht, ist die Landesregierung gleichwohl nicht in einer ohnmächtigen Situation. Zwar kann sie selbst nicht „durchregieren“, doch kann sie für die Nicht-Regierungsparteien das „Durchopponieren“ heikel machen, wenn sie politische Vorschläge so platziert, dass diese besser sind als der Status Quo. Für die Parteien, die nicht in der Regierung vertreten sind, muss wiederum der Satz „Opposition ist Mist“ nicht gelten. Weil die Mehrheit fehlt, haben Nicht-Regierungsparteien etwas zu bieten, was für die Regierungsparteien wertvoll ist und wodurch jene Rot-Grün zur Beachtung ihrer politischen Anliegen bringen können. Der Düsseldorfer Landtag kann dadurch zu einer spannenden Börse des politischen Deals werden. Dies ist nicht nur eine theoretische Vermutung, man kann es beobachten: Es hat in den elf Plenarsitzungen seit Juli Abstimmungsmuster gegeben, die weit bunter sind als das, was man aus den gängigen Konstellationen mit einer Regierungsmehrheit und einer Opposition kennt.

Lernprozesse für neue Kooperationsmuster

Für das Regieren ohne Mehrheit muss eine neue Parlamentspraxis erlernt und erprobt werden. Dies erfordert auch den Bruch mit alten parlamentarischen Ritualen. Aus drei Gründen wäre es wünschenswert, dass dieser Lernprozess Früchte trägt. Erstens besteht die Aussicht auf eine Renaissance des Landesparlamentarismus. Gerade weil die Verödung dieser Legitimationsquelle oft beklagt wird, liegt hier eine Chance. Zweitens kann ein Legitimationsmodus politischer Entscheidungen entstehen, der argumentativer und fluider ist als das bekannte und klassische Muster parlamentarischer Prozesse, bei dem Regierungs- und Oppositionsparteien reflexhaft gegen alles stimmen, bei dem der politische „Gegner“ als Initiator auftritt. Drittens kann es im Fünfparteiensystem immer wieder Wahlergebnisse geben, in denen eine herkömmliche Koalition von zwei Parteien nicht möglich ist und auch ein Dreierbündnis nicht gebildet werden kann. Eine Minderheitsregierung mit wechselnden Mehrheiten kann auf einer Liste von Optionen – wie in Düsseldorf – nie einen vorderen Rang belegen. Der hohe Koordinationsbedarf im Parlament wird zu Ergebnissen führen, die nicht immer vollständig erklärt werden können und zum Vorwurf der Intransparenz führen. Die fehlende Klarheit, wer Freund und wer Feind ist, wird Beobachter und Bürger zuweilen überfordern. Minderheitsregierungen sind insgesamt gesehen konventionellen Zweier- oder Dreierkoalitionen gewiss nicht vorzuziehen. Aber neben vielen Nachteilen gibt es auch die charmanten Seiten von Minderheitsregierungen. Vor allem muss es auch für die Situationen, in denen erste und zweite Präferenzen nicht realisiert werden können, ein Repertoire zur Gestaltung von Politik geben.

Das Düsseldorfer Personaltableau sortiert sich neu

Der Ausgang des Düsseldorfer Experiments ist ungewiss, weil zwar Anzeichen des Wandels deutlich erkennbar sind, aber die gegenläufigen Tendenzen gleichwohl stark sind. Nordrhein-Westfalen kann sich natürlich dem Wind der zunehmenden Polarisierung, der aus Berlin seit der schwarz-gelben Aufkündigung des Atomkonsenses aufgekommen ist, nicht entziehen. Vor allem aber haben in NRW selbst die Parteien ihre Rollen noch nicht definiert. Die Entscheidung zwischen Fundamentalopposition oder sachbezogenem Mitgestalten ist bei der Linken mit dem grundlegenden Prozess der Selbstfindung als Partei verbunden. Die Linke ist in NRW erstmals im Landtag vertreten und steht am Anfang eines Entwicklungsprozesses. Bei CDU und FDP hingegen müssen erst Personalentscheidungen fallen, bevor strategische Entscheidungen getroffen werden können. Die CDU hat die Wahl zwischen Bundesumweltminister Norbert Röttgen oder Ex-Integrationsminister Armin Laschet und entscheidet Anfang November zwischen Landes- und Bundeslösung. Bei der FDP muss sich klären, wer nach dem überraschenden Rückzug von Andreas Pinkwart den Landesvorsitz übernimmt.

SPD und Grüne haben es aber zu einem guten Teil selbst in der Hand, ob ein Geist des konfrontativen politischen Wettbewerbs dominiert oder die Orientierung auf Kooperation gewinnt. Ersterer mag für rot-grüne Zweisamkeit gut sein, bringt aber darüber hinaus bei Abstimmungen keine Stimmen oder wenigstens Enthaltungen und führt letztlich zu Neuwahlen. Eine Kooperationsorientierung ist hingegen eine Voraussetzung für ein dauerhafteres Regieren ohne Mehrheit. Dieses erfordert eine Kooperations- und Vertrauenskultur im Landtag, denn politischer Tausch erfordert Vertrauen. Neben den bereits erwähnten konfrontativen Akten ist vor allem das Spiel mit der Option der Neuwahl ein zweischneidiges Schwert. Auch für Neuwahlen braucht es eine Mehrheit und damit eine einmalige Allianz zur Auflösung des Landtags. Bei schwachen Umfragewerten von FDP, CDU und Linkspartei ist für diese ein Mitwirken an einer Auflösungsallianz ein Wagnis. Angesichts der exzellenten Umfragewerte für die Grünen und damit einer absehbaren Machtverschiebung zugunsten der Grünen können die Folgen von Neuwahlen letztlich auch für die SPD problembehaftet sein. Bei all diesen Unwägbarkeiten sind Neuwahl-Drohungen vor allem deswegen heikel, weil der eliminatorische Hintergedanke offenbar ist. Das Kalkül, dass vielleicht ein oder zwei Parteien aus dem Parlament entfernt werden könnten, ist allzu offenkundig. Doch Gedankenspiele dieser Art untergraben Vertrauen und damit die Grundlage für die Kooperation in der gegenwärtigen Situation.

Abschreckende Düsseldorfer Verhältnisse oder Chance für ein Düsseldorfer Modell!

Politik in der Situation der Minderheitsregierung ist für alle Seiten eine unbekannte und anspruchsvolle Herausforderung. Alle Parteispitzen stehen unter Druck, ihre jeweilige Programmatik möglichst rein zu vertreten. Bei SPD und Grünen ist auch nach 100 Tagen Minderheitsregierung die Versuchung groß, einem der Basis gefallenden Triumphalismus zu erliegen, der die anderen Parteien vorführt. Doch will man die Minderheitsregierung produktiv nutzen, so bedeutet das, dass nach der Übernahme der Regierung der Wille zur Macht der Einsicht in notwendige Selbstbeschränkung bedarf. Rücksichtnahme auf die politische Konkurrenz ist gefordert, selbst wenn diese stark mit sich selbst beschäftigt ist.

Friedrich Nietzsche sieht im „Willen zur Macht“ die Triebfeder einer „Welt des Ewig-sich-selber-Schaffens, des Ewig-sich-selber-Zerstörens“. In der politischen Welt der Demokratie sind die Abläufe insofern zyklisch, als es Zyklen des Gewinns und Verlusts von Macht gibt. Es sind die Rhythmen, die politisch gestaltet werden können. In der Situation der Minderheitsregierung erfordert der Machterhalt, wenn der Weg zu Neuwahlen ungewiss und deren Ausgang unkalkulierbar ist, eine Selbstbeschränkung des Willens zur Macht. Hier liegt eine wesentliche Herausforderung für Rot-Grün in Düsseldorf, die über eine übliche Bereitschaft zum Kompromiss hinausgeht. Doch ohne Selbstzügelung schwindet die Wahrscheinlichkeit der Kooperation mit den anderen Fraktionen im Landtag. Nach einer Phase des Patts würde Rot-Grün für „Düsseldorfer Verhältnisse“ verantwortlich gemacht. Die Chance, ein „Düsseldorfer Modell“ vorzeigen zu können, wäre verpasst.